胡怀邦：1.5万亿扶贫贷款的愿景与路径
发布日期：2017/3/10
从政策性银行到开发性金融机构，国家开发银行的探索与变革从未停滞。同样，一直在路上的还有该行的金融扶贫工作。
特殊的机构定位以及在基础设施建设、产业发展、助学贷款等领域的多年探索和实践，使国开行的扶贫工作具备了明显优势。
2015年底，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确要求国开行成立扶贫金融事业部，发挥开发性金融的优势和作用。2016年5月，国开行扶贫金融事业部成立，我国金融扶贫攻坚战有了一支主力军。
不久，针对精准扶贫、精准脱贫的“四到”工作思路出台，国开行陆续围绕易地搬迁、基础设施、产业扶贫和教育资助开展了一系列的工作，并计划“十三五”期间发放脱贫攻坚贷款不低于1.5万亿元。同时，逐步将机构有限、人员有限等现有条件，转变为充分借助地方政府、行业协会及其他合作机构的“抱团合作”，在这些实打实的资金安排背后，构建起一系列杠杆撬动力。
在接受《财经国家周刊》专访时，国开行董事长胡怀邦反复强调了“扶贫重在扶智”，由此真正实现从“输血”到“造血”的提升，推动形成区别于同业的“政府主导、财政支持、金融服务、市场运作”的开发性金融扶贫新路。
《财经国家周刊》：国开行一直都是金融扶贫的重要力量。如今进入脱贫攻坚阶段，国开行在新的历史任务中扮演何等角色、承担怎样的重任？扶贫工作在国开行的整体战略布局中位居何处？
胡怀邦：国开行成立以来一直在开展扶贫工作。一方面通过贷款支持贫困地区改善民生、加强基建和产业发展，一方面也承担了定点扶贫任务，迄今已有20多年历史。
如今进入新的历史阶段，中央要求我们成立扶贫金融事业部，加大开发性金融的支持力度。因而我们有责任、有能力发挥主力军作用，以开发性金融的方法来打通融资瓶颈，服务国家战略。
2016年11月，国务院审定批准了《国家开发银行章程》，明确“开发银行定位于开发性金融机构”，诠释了“服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利”的特征，在机构性质、支持领域、债信政策、治理结构、组织架构、风险管控等方面作了专门安排。
改革的初衷之一，是让国开行能更好地服务国家战略。当前，金融扶贫是国家战略的重中之重，因而我们计划“十三五”期间发放精准贷款不低于1.5万亿元，在脱贫攻坚战和全面建成小康社会中展现新担当、实现新作为。
《财经国家周刊》：与其他金融机构相比，国开行的扶贫工作具有哪些特点？优势何在？
胡怀邦：作为开发性金融机构，我们的扶贫工作有三个重要特点：
首先，开发性金融能为脱贫攻坚提供集中、长期、大额的融资支持。国开行依托国家信用，充分发挥批发性、中长期和债券类银行的优势。通过发行债券将短期、零散的居民储蓄和社会资金转化为长期、大额的信贷资金，以保本微利原则来支持贫困地区基础设施、易地搬迁、特色产业和教育卫生等重点领域，破解其融资瓶颈。
其次，开发性金融更注重以融智来提升贫困地区自我发展能力。国开行作为专家银行，具有专家、行业优势，我们通过规划、咨询、教育、培训等开展融智服务，推动贫困地区科学发展。
第三，开发性金融能够推动建立多元化、可持续的扶贫开发融资机制和方法。作为政府和市场之间的桥梁，国开行把政府信用与市场化、商业化运作相结合，将政府的组织协调作用、市场的资源配置作用、开发性金融的中长期投资作用相结合，在贫困地区建立吸引社会资金持续进入、实现良性循环的市场、信用、规则和制度，推动贫困地区形成市场化、可持续的融资机制，从根本上解决融资难题。
《财经国家周刊》：未来几年，国开行扶贫类贷款将超过万亿元，但事实上一部分贫困人口还款能力欠佳，对此应该如何管控风险？
胡怀邦：扶贫工作是一项重大的政治任务。作为银行，既要大力支持，更应注意管控好风险，确保把好事做好。
一是发挥融智优势，从源头做好风险防控。例如，我们为贫困地区提供规划、咨询等融智服务，深度参与项目前期策划，使其更加符合当地实际和经济社会发展规律，减少盲目投资和重复建设，实现扶贫贷款的风险控制前移。
二是加强机制建设，构建社会化风险防控体系。以银政合作为基础，通过建立开发性金融扶贫开发合作办公室，整合政府、银行、企业和农户多方资源，构建社会各方共同参与的扶贫开发合作机制，创造性地构建社会化风险防控体系。
三是强化信用体系建设，完善风险防控手段。推动贫困地区创新财政资金使用，通过提供财政保险补贴或设立财政风险补偿基金，提高资金效用，分担贷款风险。推动贫困地区政策性担保公司建设，提高扶贫项目融资担保能力。同时，加强银保合作，在贫困地区推行农业保险，引导和鼓励贫困农户和企业购买保险，减少自然灾害带来的后顾之忧。
《财经国家周刊》：扶贫金融事业部成立半年有余，起到了怎样的推动作用？具体运行情况和成效如何？
胡怀邦：由中共中央以文件形式对银行组建一个专门的机构作出部署，在我国金融史上还是首次，这既表明了党中央、国务院对金融扶贫的高度重视，也反映了对国开行的信任和希望。
目前，扶贫金融事业部下设综合业务局、基础设施局、区域开发局三个总行一级局，标志着我们决战脱贫攻坚有了专门机构、专业队伍、专家力量，建立了“集团军”。
半年多来，该事业部先后制定了办公管理、授信初审和风险内控等20项管理制度，实现了对全行扶贫业务的统一归口管理。同时，完成了全行“十三五”脱贫攻坚实施规划，对1.5万亿元扶贫贷款工作目标按年度、领域、分行进行了细化和量化，并提出具体措施，为全行提供了工作指导和依据。此外，完成了财务建账划转工作，实现了扶贫业务的专账单独核算和经营。
业务上，事业部结合监管要求，推动建立省级扶贫开发投融资主体和风险补偿基金等措施，不但增强了地方上扶贫开发投融资主体的信用能力，也优化了信用环境。同时，从方法、机制、模式等方面，对脱贫攻坚提供支持和服务。
《财经国家周刊》：国开行的扶贫工作思路为“四到”，这“四到”如何发挥开发性金融的优势？具体工作中遇到哪些难题？
胡怀邦：在扶贫工作中，我们认为主要是观念、理念问题，对银行来说，关键要从机制建设、思路方法上去化解问题。通过广泛调查、深入研究之后，国开行结合贫困地区和脱贫攻坚实际以及自身业务特点，提出了“易地扶贫搬迁到省，基础设施到县，产业发展到村（户），教育资助到户（人）”的工作思路和方法。
这“四到”得到了有关部门和领导的认可，完全符合当前脱贫攻坚战的要求。只要真正落实下去，很多问题都能迎刃而解。半年多以来，我们已啃下不少“硬骨头”，取得了良好的成效。
一是易地扶贫搬迁首战告捷，实现精准扶贫新突破。作为“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”，易地扶贫搬迁工作初期遇到许多困难，各地省级投融资主体亟待建立和完善，资金借、用、管、还各环节的运作机制需要理顺规范。我们配合有关部门攻坚克难，建立方法、梳理流程，易地扶贫搬迁取得重大进展。2016年，国开行承诺贷款达4461亿元，将惠及约911万建档立卡贫困人口和253万同步搬迁人口，发放贷款311亿元，投放专项建设基金199亿元。但是，如何保障易地扶贫搬迁后实现搬得出、稳得住、能致富等问题，还需要加快研究支持思路和办法。
二是整合财政支农资金见实效，破解农村基础设施瓶颈。抓住中央关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金的契机，我们大力推动完善财政涉农资金使用机制，统筹整合贫困县资金、资源，创新融资方式，在不增加地方财政负担之下，为贫困地区村组道路、安全饮水、环境整治、校安工程等基建设施提供贷款。这一举措有效解决了贫困群众期盼已久、地方政府想解决而又无力解决的“难在路上、困在水上、缺在电上”的基础设施建设难题。半年内，我们向22个省份承诺贫困村基建贷款2255亿元，发放贷款319亿元，惠及417个贫困县、30147个贫困村、1354万建档立卡贫困人口，有力地改善了生产生活条件，让贫困群众有了直接的获得感。
三是紧盯特色产业，探索金融扶贫新路子。产业扶贫是重点也是难点。国开行自2003年起就一直探索以贫困地区、中小企业、“三农”为重点的普惠金融业务，取得了良好的成效。针对脱贫攻坚，我们推行“四台一会”（统贷平台、管理平台、担保平台、公示平台、信用协会）融资模式，发挥政府的组织协调管理优势，通过与一些专业机构合作并发挥龙头企业的带动作用，推动贫困地区产业发展，帮助贫困人口实现脱贫致富。2016年，国开行向146个贫困县发放产业扶贫贷款264亿元，直接惠及310万人，其中建档立卡贫困人口15.7万人。
四是持续加大支持教育扶贫，阻断贫困的代际传递。发挥助学贷款主力银行作用，做到应贷尽贷，累计发放助学贷款1108亿元，其中2016年发放229亿元，占全国助学贷款发放的90%以上，覆盖了26个省份、2094个县、2711所高校，帮助898万贫困学生圆了大学梦。此外，大力支持职业教育发展，增强贫困人口创业就业技能，在四川古蔺开展中职教育助学贷款试点，为家庭贫困的中职学生提供信用贷款，使“两后生”获得了受教育的机会。
《财经国家周刊》：一些地区的扶贫工作已经产生了良好的经济收益，这正是开发性金融的要义所在。对此，你认为应如何将长远社会责任与开发性金融充分融合，更好地实现金融扶贫的可持续发展？
胡怀邦：国开行在各地的扶贫项目都得到了广泛肯定，未来会在帮助贫困地区选准发展方向、培育内生动力、建立长效脱贫机制上下功夫、出实招，实现稳定脱贫、持久脱贫。
具体上，我们一方面具备专家和行业优势，会通过为地方政府编制脱贫攻坚规划和扶贫融资规划，来帮助其选准发展方向，明确工作思路和方法。因地制宜、因类施策，并尊重市场规律。
另一方面，注重改变贫困地区人口的发展观念，帮助他们摆脱思想贫困、意识贫困，让他们意识到金融扶贫不是赠与，成败取决于自己的主观能动性。因此，要大力发展融智服务，增强贫困人口运用金融手段摆脱贫困的意识和能力。
并且，我们还要不断探索培育可持续脱贫的机制。把政府信用与市场化、商业化运作结合起来，在贫困地区建立吸引社会资金持续进入、实现良性循环的市场、信用，弥补市场空白和制度缺损，变“输血”为“造血”。
《财经国家周刊》：2017年，国开行扶贫工作将有哪些重点？在各项具体任务上，预计达成哪些成果？
胡怀邦：2017年，国开行将继续坚持“四到”思路和方法，并以服务供给侧结构性改革为着力点推进脱贫攻坚工作，全年计划发放精准扶贫贷款不低于4000亿元。
一是继续推进易地扶贫搬迁。今年，全国要完成约320万建档立卡贫困人口的搬迁任务，国开行除继续做好筹资和贷款工作外，还将加大对已搬迁群众和安置区的跟踪支持，为搬迁户就业有渠道、收入有提高、生活能融入提供全面金融服务。
二是大力支持基础设施建设。以贫困村提升工程为重点，继续推动整合财政涉农资金，支持村组路、人畜饮水、农村生产用电等基础设施改善，解决制约其生产、生活的瓶颈问题。
三是加大产业扶贫力度。围绕供给侧结构性改革，将易地搬迁后的产业发展作为重点，构建形式多样的产业发展模式。完善“四台一会”模式，扩大扶贫转贷款业务试点，壮大贫困村集体经济。
四是不断继续推进教育扶贫。进一步加大生源地助学贷款的支持力度，提升对贫困学生的服务水平。继续推进中职教育助学贷款试点，扩大试点范围。加大支持教育基础设施，改善贫困地区办学条件，建设一批有专业特色并适应市场需求的中等职业学校。
另外，做好典型示范推广和强化合作机制建设。通过建设开发性金融脱贫攻坚示范点，及时总结经验，形成精准扶贫的样板和典范。通过规划编制、咨询服务、制度建设等，与地方政府共同探索新思路和新举措。推动与国资委、中央国家机关工委等部门的合作，将各部委的组织协调优势、行业指导优势与开发性金融优势相结合，形成推动定点县脱贫攻坚的合力。
来源：国家开发银行
