增量配电改革三年的“得”与“失”
发布日期：2020/1/19
自2016年《有序放开配电网业务管理办法》(发改经体〔2016〕2120号)发布以来，历经三年，各地申报了四批增量配电试点项目，获得批准404个。在第五批申报之前，由于部分项目无法实施，退出了试点范围，最终还有380个项目。截至10月初已经有106个项目获得了电力业务许可证。
过去三年的增量配电改革，可谓是风起云涌，各方博弈，项目推进十分艰难，几乎成为此轮电改的“鸡肋”。三年改革的过程中，最大的收益是发现了用户侧的存量配电资产目前游离于电力工业管理体系之外，沉淀了巨额资产，忽视了专业管理，扭曲了市场价格，构成了高额损耗。在年底中央经济工作会议的重点要求中，降低用户侧企业电力成本成为需要重点突破的环节。试点项目在落地实施的过程中，同时出现了大量的利益博弈，产生了不同利益主体之间的矛盾冲突，为下一步电力改革积累了宝贵的经验和教训。
本文试图通过总结三年增量配电改革的成败得失，来探讨此项改革的成果和不足之处，并简要提出部分改革建议，希望能够为今后的增量配电试点改革提供参考。
一、三年增量配电改革的“成”与“败”
成于地方政府大力支持。几乎所有成功获得电力业务许可证（供电类）的增量配电网项目都得到了地方政府的大力支持。成功的增量配电网项目，除了得益于中央政府的改革政策，地方政府是试点项目成功实施的最主要推手。没有地方政府的支持，增量配电改革将一筹莫展。因此在未来增量配电改革过程中，如果投资者想申报试点项目，即使地方政府不反对，而只是犹豫不决的态度，都要谨慎投资，以免将时间和资源浪费在前期工作中。
成于用户侧存量配电网。目前已经颁发电力业务许可证的106增量配电网项目中，除电网控股的项目以外，成功落地并且进入相对正常运行的配售电企业，基本上都是存量配电网。与纯粹新增的试点项目不同，用户侧存量配电网投资主体清晰、供电范围明确、拥有现成的用户和负荷，既能降低博弈时间，又可减少投资周期，成功转制增量配电网是顺理成章之事。
成于事实存在的投资主体。顺利获得电力业务许可证的配售电企业，绝大部分都是原来已有的投资主体。这些投资主体多半是原有资产权属公司的全资子公司，即使是引进新的投资者，剥离、评估资产和成立配售电公司的过程都大大减少。
成于清晰的供电范围。清晰的供电范围，是用户侧存量配电网快速落地的重要基础。存量配电网供电范围一般是工业大用户、矿山企业、开发区园区、港口和机场等区域，本身已经和电网约定俗成的区域划分原则，转制过程中各方都能接受，避免了新增项目供电范围纠缠不清、难以达成划分共识的麻烦。
成于原有利益格局的延续。原来已经和大电网构成了默认的利益格局，也是试点项目得以顺利进展的重要条件。在原有利益格局没有打破的前提下，各方平衡关系得以维系，加快了试点项目的顺利实施。
败于无产业基础的纯新增配电网。由于是新生事物，试点项目申报的时候，非常多的申报方在电网经营管理非常不专业，导致出现“无产业规划、无企业负荷、无现金流量”的三无项目。这类三无项目在一个时期内基本没有投资价值。电网投资属于长期投资，但有部分项目却冲着短期套利去操作，想通过获得项目进而谋求在资本市场或者路条市场上转手圈钱。这对于长周期回收投资的新增配电网项目无疑风险是十分巨大的。
败于配电网资产纠葛不分。申报项目中资产纠葛不清是导致难以成立项目公司的重要原因。诸多项目都出现电网资产、政府资产、企业资产犬牙交错的情况，而且不同投资方的建设成本差异很大，从而造成资产进入新配售电公司的评估价值分歧很大。即使在供电范围清晰的情况下，完全隔离原有电网资产是不可能的。原有资产以何种评估价值进入新的配售电公司，成为了潜在投资股东难以相互认同的绊脚石。
败于政策理解不充分。在申报环节由于地方政府对于政策理解深度不一和电网难以出具支持意见的原因，导致大量项目申报流产。究其原因，最主要是对于增量电网和存量电网的理解，地方政府和电网企业有不同的政策解释。根据《有序放开配电网业务管理办法》的精神，电网企业存量资产暂时不在改革范围。但是实际过程中，大量试点项目的配电网处于犬牙交错、互相交织的多方产权状态。这也从侧面反映了我国配电网管理体制缺乏统一管理的缺陷。尤其是对于“除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网”也属于增量配电网改革范畴的认识更是各执一词。除此以外，还是很多心照不宣的原因，导致试点项目申报与有关部门审批增量配电试点项目的速度相比，能够把申报材料从基层递交到有关部门的难度更大。这与其他行业改革相比于大相径庭。
败于输配电价难以核定。如果说存量配电网在各方面容易得到政府、电网企业和投资者的认可。那么纯粹新增的配电网试点项目难以落地的另外一个重要原因是配电价格结构令投资者望而生畏。作为电力改革中的新生事物，如何经营增量配电网对于很多企业还是属于陌生的领域。就配电网盈利模式而言，不明就里的投资者通常都把盈利希望寄托在配电差价的高低之上。按照现有的增量配电网定价办法，增量配电网的参照对象只能是省级电网输配电价格体系。凭心而论，目前省级电网输配电价在第一个监管周期经历了重重磨难才得以实施，这是国内电价核算体系的一大突破，存在缺陷也是可以理解的，比如目前配电价格分电压等级结构不尽合理、基本电价和交叉补贴未区分电压等级制定等。
而事实上2017年12月发改委价格司发布了发改价格规〔2017〕2269号《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》，明确规定了“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的，省级价格主管部门可根据实际情况，向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构”。这无疑为各地增量配电网项目电价的制订提供了一条可供探索的道路。
二、三年增量配电改革的“得”与“失”
得之投资主体多元化。试点项目到今年已经三年整了，值得欣喜的是，与以前基本上都是独资垄断企业经营电网的情况不同，新出现的106个增量配电网企业都实现了投资主体多元化。尽管绝大部分仍然是国有企业，但是这种混合所有制改革加快了社会资本进入垄断领域的进程，为国有企业改革积累了宝贵的经验。
得之用户侧配电网专业化。试点项目中的用户侧存量配电网，为达到获得电力业务许可证的条件，在配电网专业化、规范化管理上得到了很大的进步。按照发改经体〔2016〕2120号文的精神，配售电企业必须配备相当强的技术力量和专业人员才能具备颁发电力业务许可证的资格，这为用户侧存量配电网从“电工生态”走向“电网生态”奠定了坚实的基础。
得之存量资产资本化。试点项目为地方政府和企业的存量资产，提供了一条沉淀资产资本化的有利途径。2017年以来，中央政府先后印发多个文件，支持国有企业盘活存量资产优化债务结构，盘活闲置资产，提高存量资产使用效率。2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，提出：“支持国有企业盘活存量资产优化债务结构”。2019年的中央政府工作报告明确提出：地方政府也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。
用户侧存量配电网的原有机制导致了政府和相关企业在已有园区、企业、商业综合体等等的电力基础设施建设上投入了大量资金和资源。这些如果能够通过市场化手段得到盘活，将会为政府和有关企业提供宝贵的发展资金。
得之输配分离实质化。通过增量配电网的试点，社会上对电网真实的存在状态有了更加深刻的理解。以前在绝大部分人的观念中，电网企业的经营范围是涵盖全社会每个角落的。而依赖用户侧存量配电网成功改制配售电企业的事实证明，在用户端存在大量的非电网企业配电资产（涵盖大量政府园区、大中型工业企业、机场、港口等范围），既有公用配电网，也有专属配电网。这些资产的运营和管理虽然具备基层电力营业所特征，但是却没有纳入到电力工业的管理体系之中，构成了事实上的输配分离。增量配电网的试点，加快了这部分配电资产纳入正规化的电力工业管理体系之中，同时也证明了输配分离并非洪水猛兽，而是长期存在并和中国经济发展相得益彰的，这是此次改革最重要的业绩之一。
得之进一步降低电力成本。通过试点，目前运营的部分增量配电网实现了降低社会电力成本的目的，同时服务质量也有提高。一是通过社会资本的投入，减少了政府投资和企业获得电力成本；二是由于改革项目备受关注，新的配售电公司更加关注服务质量的提高和对用户需求的积极响应。
从企业获得电力成本看，很多试点项目提供的服务范围比以前更广、服务深度更深。很多运营增量配电网的配售电企业能够做到，将其用户在公共电网侧的获得电力成本降为零。个别试点项目甚至将配电网投资深度延伸到了用户围墙以内，直接开展“电力物业”服务。
失之无电网法律地位。目前无论是新增的试点项目，还是存量配电网项目，其营商环境和法律地位都不具备电网特征。最多也就是介于大用户和转供电之间的生存状态。有些甚至连转供电的经营环境都比不上。一边要承担社会对电网企业的责任和义务，一边却不具备正常运营电网的企业环境，这类配售电公司的运营难以为继是可想而知的。
失之无电源接入选择权。作为公用电网，增量配电网项目同样应该有接入电源的义务和选择权，其所接入的电源只要按照公用电厂的责任和义务运行，那就具有合法性。没有任何法律规定电源只许接入指定电网。而目前情况看，原来没有电源的试点项目，即使试点区域内有公用电厂，并且完全可以消纳全部发电量的情况下，也无法以公用电厂的身份接入增量配电网。
失之配电价格与准许成本割裂。目前所有增量配电网项目都是按照省级输配电价为锚定目标收取配电费，和试点项目的实际准许成本和准许收入是割裂的。各地（除贵州、四川、河南和云南以外）出台的增量配电网定价办法，大多都是照搬《关于制定地方配电网和增量配电网定价办法》，“四平八稳”，较少结合增量配电网的特点提出针对性措施和方法。以一个完善法律环境和经营责权利的电网要求目前不具备电网特征的试点项目，这是目前绝大部分增量配电网投资者运营艰难的主要原因之一。
三、增量配电改革相关建议
作为电力行业重要突破口的增量配电业务改革，其进展的缓慢直接影响整体改革的进程。有鉴于此，要完善增量配电业务改革，提出如下建议：
从改革观念入手，正式承认输配分离的客观存在并加以完善和改革
三年改革的事实证明，用户侧存量配电网的运行由于长期以来没有纳入到电力工业管理体系之中，造成了用户电力资产管理的不专业、不规范和缺乏系统管理的局面，从而使得我国末端用户能耗的降低面临巨大的压力。66万大工业用户和大量转供电用户构成的配电网资产规模极其巨大。
如此庞大的配电资产规模，又基本不在电网的管理范围之内，从观念上，首先要承认其是配电网，发挥着配电网功能；其次要承认此类配电网中包括民营资本在内的社会资本的价值，支持包括社会资本以控股或参股形式开展发电配电售电业务，鼓励社会资本积极拓展能源电力相关竞争性业务。
这本质上，就是要求人们从电网存在形态上认可这种实质上的输配分离状态，从资本属性上认可包括民营资本在内的社会资本对于配电网发展、配售电服务等方面的重要作用。确定这种观念之后，同时将这类电网纳入行业监管，以市场手段盘活沉淀资产，规范配网管理。这对于推动增量配电网改革、改善企业营商环境、降低企业电力成本具有极其重要的意义。
建议从第五批增量配电网开始，以园区和大用户等存量配电网为切入点，实现公用输电网和增量配电网的分离，构筑科学合理的大小电网间“网对网”关系。
从存量资产入手，为地方政府和实体经济释放沉淀在配电资产中的资金
要加快增量配电业务改革，就要使得试点项目尽快得到政府、电网企业和投资者的共同认可。具备这个条件的主要是非电网企业资产的存量配电网项目。因此，从存量配电网资产入手推动增量配电业务改革是目前快速建立增量配电业务机制的明智选择。
一是存量资产属于政府和企业沉淀在非经营领域的优质资产。从存量资产入手，将存量配电网转制为增量配电网，引入社会资本，以入股、并购和租赁等方式将存量资产的真正价值体现出来，将是地方政府和企业非常拥护的行为。
二是将存量配电网资产从非经营性资产转化为经营性资产，目前在法律、技术、财务和经营方式上都是事实存在的，无论是区域划分，还是供电方式，与电网企业的利益冲突最小。几乎不存在股权纠葛，增量配电网项目公司的投资主体也很容易确认。
三是2019年元月7日，脱胎于发改办能源〔2018〕356号文的当年第一个电改文件《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号）（以下简称27号文）作出了“已经运营的存量配电网，产权所有人不需要经过试点、投资主体招标等程序，可以直接向地方能源主管部门申请成为项目业主”的规定。
从股权结构入手，指导试点项目构建有效的混合所有制治理架构，还原增量配电为实现供电主体多元化的初心。
前四批增量配电网部分落地项目的经营情况证明，股权结构上由电网企业控股和股份过于分散的项目公司，都有些偏离原来增量配电业务改革的初衷。从股权结构入手，加快增量配电业务改革的进度，建议做到以下几点：
一是目前四川省政府已经明确“国家电网公司（包括国网四川省电力公司）不得控股增量配电网运营企业”。这种股权规定，有力地确保了增量配电网公司将成为电网的对标企业，促进我国配电领域的有效竞争，还原增量配电业务改革的初心。
二是2018年下半年，国家发改委在《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号）中强调，不建议电网及地方投资平台控股，也是考虑从股权结构上保证增量配电网项目的健康发展。27号文同样作出了“不建议电网企业或当地政府投资平台控股试点项目”的规定。考虑到“不建议”仍然存在模糊不清的政策解读，要加快增量配电业务改革，建议尽快在全国将“不建议”改为“不得”由电网企业控股，以方便实际工作中真正有据可依。
三是从前四批投资主体的结构来看，部分增量配电网公司股东达到4家以上，部分控股股东的股份低于40%。对于一个成熟的现代企业制度公司来说，这种股权结构是无可厚非的。但是对于处于风口浪尖的新型配售电公司，这种结构往往会导致公司决策缓慢、股东意见难以统一、缺乏绝对控股方融资困难、项目进展难以符合地方经济发展的要求等问题。所以建议增量配电网投资主体的股权结构中尽量有单一绝对控制股东（股权比例51%以上），以加快项目的建设和投产。
从区域规划入手，融合产业发展，降低用能成本
增量配电业务改革虽然属于电力体制改革的范畴，但是其真正的目的是为了加快发展地方经济。而电力体制改革不仅是电力行业自身的纠偏和完善，更是为了完善地方经济服务体系，降低地方经济发展的能源成本。有鉴于此，增量配电网所涉及的配电网规划和区域划分问题，其合理性评判标准不单纯是有利于当地电力工业的发展，而是如何更好地服务于地方经济降低能源综合成本，提高市场竞争力。
从配电价格入手，平衡电网企业和增量配电网利益
按照目前的省级输配电价确定增量配电网的配电价格，确实发现单纯从配电价格去考核配电网的投资收益，即使是电网企业也难以盈利。所以从配电价格入手，不能只偏袒于增量配电网企业的利益，更要关注电网企业为全社会所承担的成本和投资回收责任。两者之间在配电价格的平衡，才能有效地促进增量配电网的推进和发展。27号文关于配电价格的精神是：鼓励增量配电网发展出一套完整的价格核定办法。在保证用户平均配电价格不高于核定价格的前提下，对部分用户收取的配电价格可以上下浮动。
从监管体系入手，健康发展增量配电网项目
随着增量配电网项目的增多，建立合理的监管体系将是增量配电网健康发展的必要保证。提出建议如下：
一是配电网投资的合法性监管。与电网企业相比，增量配电网项目投资的管理还是个新生事物。因此要降低配电网的成本，对于配电网项目投资质量、安全和造价的管理，首先必须具备合法性条件。不能把原来改革必须改掉的陋习，却在新的配电网中残渣浮起；从“大垄断”改成“小垄断”之后，更要防止新的投资主体出现倒卖配电网股权路条、因为实力不足拖延增量配电网进度、由于各种原因虚增投资造价、缺乏管理和技术力量导致供电服务质量和安全性恶化、为了资本市场融资需求生造配电网概念等行为。
二是配电网投资的合理性监管。为了保证增量配电网投资造价的合理性，建议所有配电网项目的投资招标都要经过地方公共资源招投标平台公开招标，而不是企业自行组织招标。这对于配电网投资造价的合理性将起着非常重要的作用，也将有效降低配电网项目投资造价人为操控的风险。
三是配电网投资、运营和成本监审综合监管体系的形成。增量配电网企业的日渐增多，必然促使地方发改、能源、经信和价格等部门综合监管体系的形成，这也是健康发展增量配电网项目的重要措施。
在社会利益最大化这个目标的前提下，能源投资的事前审批、配电网项目的事中建设、配电网投资的竣工决算乃至配电网投产后运营效率和服务质量，都需要建立相关监管部门间的协同工作机制，团结一心，共同打造透明、坦诚和信息交流无障碍的全方位监管系统。同时积极借助社会第三方专业机构及行业协会的力量，提供相关监管服务。
四是配电网企业信用体系的建立。可以预见，增量配电网项目或者企业将会出现优胜劣汰的局面。作为管制性业务，配电网企业的行为将受到国家的严格限制。配电网企业的信用将成为项目投资收益得到保证的前提条件。建立配电网企业信用体系，将促使这类企业更好的为地方经济发展提供更完善，性价比更优的高质量能源服务。
从资本市场入手，促成转供电存量配电网转制增量配电网
通过降低一般工商业电价的惠民措施，暴露了我国电力体制之前忽略的“缺陷”，也就是转供电企业的存在。从形式而言，转供电主体行使了事实上的基层配电营业所职能，却没有纳入配电网管理体制，从而导致了转供电企业投资无法收回、价格体系紊乱、配网管理既不专业也不规范。这也是我国能耗难以降低的重要原因。
好在国家已经认识到转供电企业的改革也属于增量配电业务改革的一部分，规定了转供电主体选择移交电网企业或者改制为增量配电网两种形式的解决方案。根据调研，这两种方式都难以被转供电企业接受并落地操作。因此建议一是鼓励和加快申报用户侧存量配电网转制增量配电网，甚至可以将这类试点项目的批准权限下放到省级政府。二是从资本市场入手，以收购、租赁和托管转供电配电资产的方式来促使其改制为增量配电网，以达到多方共赢的商业模式。
从行业管理入手，支持和鼓励拥有自备电厂的大用户转制为增量配电网
在鼓励用户侧存量配电网（比如高耗能企业）转制为增量配电网的同时，鼓励含有自备电厂的大用户企业将其配电资产通过完善规划、确定配电区域、开展配电定价等手续后申请转制为增量配电网。将自备电厂改制为配电网内的公用电厂，按照公用电厂相关政策运行，服务配电区域内的所有用户。对转制后的增量配电网给予一定的税收优惠，并确保传导到电网用户。向所有售电企业开放增量配电网内部的竞争性业务。完善相关监管机制，加强对转制后自备电厂与增量配电企业、与原自备电厂用电企业之间交易的监管，坚决杜绝损害其他用户利益的行为。从行业管理角度而言，这在根本上缓解了社会电力营商环境的不公平状态，为实现电力行业的统筹管理奠定了市场基础。
来源： 中国电力企业管理
