一“碳”究竟！探索建立以“碳中和”为目标的林业碳汇交易新市场
发布日期：2021/12/1
导读
碳汇交易是实现碳中和的重要途径，但目前国内碳交易市场交易的是“碳排放配额”而不是“碳中和服务”，没有真正体现碳汇的价值。要实现2060碳中和目标，就不能一直固守以往的惯例，建立以碳中和为目标，科学且具有中国特色、符合国情林情的林业碳汇交易新规则，探索生态产品价值实现新路径。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，对加快推动建立健全生态产品价值实现机制提出了要求。2021年9月12日，中办、国办联合印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，鼓励以市场机制加快多元化生态补偿、将林业领域温室气体自愿减排项目纳入碳交易市场，为改革现行交易规则提供了上位政策支持。建议以落实两个《意见》为契机，加快以“碳中和服务”为主要产品的交易市场，促进森林生态服务价值实现。
武汉黄陂区长轩岭张都桥村精准灭荒植树造林点
1当前碳汇交易规则存在的问题
（一）林业碳汇只作为碳交易的补充措施，不符合“碳中和”原则。在目前运行的碳交易市场中，主要交易标的是“碳排放配额”，而不是“碳中和服务”，控排企业使用林业碳汇抵消自身排放的量被限制为最高不能超过10%（CCER不得超过5%，FFCER不得超过10%），因而林业碳汇产品在碳交易市场中的存在感不强。碳排放配额的实质是政府赋予企业的污染权，是以“碳达峰”为目的的过渡性措施。容许企业在限额内适度排放、鼓励企业间交易配额，是有助于实现“碳达峰”的务实举措，但并不适用于远期“碳中和”目标。因为碳排放企业之间的配额交易，无论排放权归于谁，终究只是配额的抵消，无法实现中和，而林业碳汇所提供的“碳中和服务”是切实地将企业碳排放捕捉并固定下来。因此，亟需改变碳交易市场的参与者结构，构建森林经营者（或其代理人）为供给者、碳排放企业为主要需求方的交易场景，由企业购买森林经营者所提供的碳中和服务，促成正负碳资产中和。
（二）现有规则过于强调林地的“额外性”。开发林业碳汇项目的主要方式有2种，分别是“造林”和“森林经营”，两种方式都基于额外性原则，但其本质上是强调了额外增加的“森林面积”，可能导致以下问题：一是“碳汇造林项目”要求必须是在无林地上实施的新造林，而我国宜林荒山荒地不足。根据第9次森林资源清查数据，我国的宜林荒山荒地主要位于西北干旱、半干旱地区，且宜林地中质量“差”的达到50.82%，“好”的仅占11.55%，随着宜林荒地逐渐减少，通过造林增加森林碳汇的难度越来越大。二是“森林经营碳汇项目”的前提是对人工林经营才可进行碳汇开发，过于强调人工林，忽略了中国天然林的管理成本。我国在不同发展阶段分别设有专门的森林消防、公安、武警和农村巡山护林队，成建制的组织投入成本非欧美国家可比，若没有这些投入，毁林结果无法想象。照搬国际惯例，只承认人工林额外增加的碳汇量，一定程度上否认了我们对天然林的保护成效，造成在国际气候谈判中难以建立话语权与影响力。另一方面，天然林全面禁止商业性采伐后，东北、内蒙古国有林区有超过35万人的在册林业职工需要安置，目前只能依赖国家转移支付维持。若能承认这些职工对天然林的管护、抚育也是一种额外性，允许有人为干预的天然林参与碳汇交易，不但可以为林区弱势群体摆脱生计依赖创造条件，也可以减轻国家财政负担，同时也从法理上认可了我国对增加全球碳汇所做的贡献。
（三）林业碳汇潜力未有效激发，阻碍“两山”转化。在现行规则下，林业碳汇入市交易的条件非常苛刻，例如必须是《京都议定书》生效之后实施、符合国家发改委备案的方法学、林权清晰的林业碳汇项目才可上市交易。这三个要求，便将众多森林拒之门外：一是时间上的限制。《京都议定书》2005年生效，意味着我国早于2005年实施的退耕还林、三北防护林、天然林保护等重大工程所营造的森林无法进行林业碳汇开发；二是林业碳汇方法学不足。目前国家发改委备案的林业碳汇方法学仅有5个，导致许多森林类型和经营模式产生的碳汇因缺乏权威的方法学而无法进行计量和监测。
总之，现有规则对供给侧和需求侧都产生了不利影响。在供给侧，森林的碳汇服务价值难以货币化兑现；在需求侧，抑制了林业碳汇的交易量。受供需两端挤压，社会资本进入林业、经营森林、开发碳汇产品的积极性不高，林业经营者守着绿水青山无法兑换金山银山。
三明林业碳票首发仪式现场 三明市林业局
2 建立以碳中和为目标的碳汇交易新市场的建议
建立新的碳汇交易市场机制， 既要从需求侧入手通过制度创新增加全社会对“碳中和服务” 的需求， 也要从供给侧入手通过创新产品设计提升碳汇产品供给能力。
（一）推动需求侧改革
一是研究放宽“控排企业购买碳汇抵消自身排放量不能超过10%”限制的可行性，或在发电、钢铁等纳入强制减排框架的行业之外开辟新的自愿减排行业，允许企业自行决定碳汇购买量和碳汇来源地；二是研究实施“碳标签”制度，在各种商品和服务上标注生产该商品所产生的碳排放量，并允许厂商在购买等量森林碳汇后在商品上标注“此商品已通过购买森林碳汇实现碳中和”，从而引导绿色生产、绿色消费风尚。
（二）放宽碳汇开发限制
一是允许有人为干预的森林进行碳汇开发和交易。无论是天然林还是人工林，只要有管护、抚育等人为干预且方法得当，相比于无人管理的森林，已增加了“额外”的碳汇，应允许这类森林进行碳汇开发与交易。二是丰富方法学，形成不同类型森林碳汇。鼓励林业碳汇研究与开发机构因地制宜、适地适树地开发出匹配各种地理、气候、树种的方法学并积极申报备案，为不同类型森林的碳汇入市交易创造条件。质量较低的森林若能合理开发碳汇，无论价格高低，都可以部分补偿造林投入。
（三）创新碳汇交易主体
现有碳交易市场对参与者的规定较为苛刻。新的交易市场应制定更为灵活的交易规则，推动形成政府、企业、个人等多元化的购买主体。一是政府带头。政府作为购买人向森林经营者购买碳中和服务，在国际国内会议中大力推广“零碳会议”、为一些政务活动购买碳中和服务，实现“绿色政务”。二是企业发力。鼓励具有低碳发展愿景和绿色营销需求的企业购买碳中和服务，根据购买力度适当给予“绿色信贷”优先权。三是公众参与。鼓励具有低碳意识的个人消费者作为新市场的参与者，为旅行等个人消费行为寻求碳中和。
（四）允许异地碳汇交易
现有碳交易市场对购买外埠碳汇严格限制。新的交易市场应鼓励福建“林业碳票”、“一元碳汇”、贵州“单株碳汇”等已展开的多种林业碳汇交易模式继续进行大胆探索，以更开放的心态对待省外企业，从更大的空间格局出发，推广异地碳中和，致力于服务全国乃至全球的碳中和。允许企业购买外省提供的碳中和服务，对全国统一碳市场来说将引入更多的需求方与供给方，从而提升市场活跃度。
（五）严格规范中介组织发展
林业碳汇的计量对买卖双方而言具有一定的技术门槛，因而需要严谨合规的中介组织对卖方的林业碳汇进行准确测算评估并接受国家许可的6家第三方核证机构的审定。中介组织与第三方核证机构的关系类似于“会计”与“审计”角色，可以采用“鼓励中介组织进入、收紧第三方监管”的形式规范中介组织发展，一方面鼓励更多的专业机构服务于卖方，专门从事林业碳汇资产计算和开发；另一方面严格管理第三方核证机构，完善相关的交易跟踪制度，为林业碳交易管理发挥效力、提供制度保障。
来源：国家林业和草原局 编辑：王强
