欧盟连推三大法案改革碳市场，压力重重实施亦有三方挑战
发布日期：2023/5/5
欧洲议会近日在法国斯特拉斯堡以多数票通过了3项主要气候法案：碳排放交易体系改革（ETS）、碳边界调整机制（CBAM）、价值高达867亿欧元的社会气候基金法（SCF）。欧盟理事会已投票通过了CBAM，这标志着该法案走完了整个立法程序。上述3项法案旨在大幅削减欧盟温室气体排放，被外界称为“欧洲史上最大碳市场改革”。
有迫切愿望，也面临巨大压力
从内容上看，欧洲议会此次通过的一揽子气候法案，使得欧盟应对气候变化的政策更加具体化。
根据ETS法案，到2030年，欧盟碳排放量将比2005年减少62%，这比之前43%的减排目标有了大幅提高。同时，计划到2034年逐步取消针对欧盟内部企业的免费碳排放配额。
根据CBAM法案，在货物贸易进出口环节中，欧盟将针对碳排放水平较高的进口产品征收相应的费用或配额，因而该法案也被称作“碳关税”。该法案目前涵盖水泥、钢铁、铝、化肥、电力和氢气等领域，将于今年10月1日生效，但设置了过渡期，到2026年才开始逐步实施。在过渡期结束之前，欧盟还会评估是否将征收范围扩大到其他存在“碳泄漏”风险的行业。
SCF计划在2026年设立，旨在确保气候转型公平且具有社会包容性，将帮助小型企业和家庭应对新措施带来的更高燃料成本，特别是受能源和运输资源短缺影响的弱势家庭、微型企业和运输用户。
这些法案受到欧盟及部分成员国的积极评价。欧盟委员会主席冯德莱恩指出，法案的通过是一个“里程碑”事件，并敦促欧盟成员国尽快批准、令其生效。德国自民党气候政策发言人表示，“这是欧洲气候保护的好日子”。捷克环境部长早在法案推出之初就称，这是“欧洲气候政策的胜利”，欧盟依然处于“全球应对气候变化的最前沿”。
“欧盟在低碳转型道路上一直处于全球领先地位，此次集中推出多项重要气候法案，以法律形式强化转型步伐，显示欧盟在低碳转型上有迫切愿望，也面临巨大压力。”中国现代国际关系研究院欧洲所副所长刘明礼在接受本报记者采访时指出，一是气候变化压力。从全球范围看，近年来应对气候变化进展不如预期，欧盟也认为自身能源转型进度落后于规划。同时，随着欧洲国家近两年高温、暴雨等极端天气增多，欧盟应对气候变化的压力不断加大。二是地缘政治压力。乌克兰危机全面升级后，欧盟的主要精力用于安全议题，对气候变化议题的关注度相对下降。此外，欧盟追随美国在能源领域制裁俄罗斯，导致能源危机爆发，欧洲一些国家增加了煤炭等传统化石能源的使用，拖累欧盟实现减排目标。这倒逼欧盟必须作出调整，重回低碳减排的轨道。
气候议题日益政治化
德新社的报道称，这三项气候法案属于“Fit for 55”（“减碳55%”）欧盟应对气候变化一揽子计划中的核心。该计划由欧盟委员会于2021年夏季提出，旨在帮助欧盟到2030年实现二氧化碳排放量比1990年减少55%，并到2050年实现碳中和。
代表欧洲议会进行ETS谈判的一位议员表示，碳市场成功与否，是欧洲能否达成减排目标的“成败关键”。
“实现55%的减排目标，是欧盟推出一系列气候法案的主要目的。”刘明礼指出，此前欧盟在《巴黎协定》中承诺到2030年减排至少40%。欧盟当前的气候目标已经大幅提升了先前承诺。
CBAM法案备受各方关注。有分析指出，出口到欧盟的商品要付费持有“碳关税”凭证，不仅有利于应对气候变化，还将有利于保护欧盟本土产品的市场竞争力。
当前，全球绿色产业竞争加剧，各国对“碳关税”话语权的争夺日益激烈。2022年6月，美国参议员在国会提出《清洁竞争法》，作为美国版本的“碳关税”方案。2023年1月1日，美国《通胀削减法案》正式生效，其中的“绿色补贴”条款对欧洲产业的国际竞争力无疑是个巨大威胁。
外界关注到，除欧洲议会通过的三项气候法案外，欧盟近期还密集提出多项绿色低碳法案。“绿色协议产业计划”在欧洲理事会与国家元首特别会议上得到批准；《关键原材料法案》在欧盟官网正式发布；《可再生能源指令》授权法案获批。
复旦大学中欧关系研究中心副研究员严少华向本报记者分析，欧盟相关气候法案及在2050年实现碳中和的目标，对欧盟能源转型、产业竞争及全球气候治理话语权的提升都有重要意义。其一，能源转型是欧盟实现碳中和的关键，在“绿色协议产业计划”框架下，欧盟加快向可持续能源转型的步伐；其二，欧盟意欲通过一系列措施，提升欧盟零碳产业竞争力；其三，欧盟参与气候治理的路径是“由内而外”，欧盟在内部实施的气候法案和相关标准，将极大提升欧盟在全球气候治理领域的话语权。
“应对气候变化成为日益紧迫的全球性挑战；气候议题日益政治化，成为大国竞争和博弈的新疆域。绿色转型是当前欧盟重点关注的政策方向，也将是未来几十年关系欧盟前途与命运的关键进程之一。”严少华说。
面临挑战，前景存疑
欧盟经济专员保罗·真蒂洛尼一直强调，“碳关税”是“一种环境政策工具，并非关税”。但是，相关法案在欧洲内部和国际社会仍引发了一些争议。
据德国《世界报》近日报道，CBAM对于一些人来说，是环境友好型贸易的开始，但也有其他人担心这些新举措可能会推高数千种产品的价格。法国铝业工会主席西里尔·穆尼耶表示：“‘碳关税’会提高欧洲金属消费的价格。”他预计，如果铝价上涨，汽车价格也可能上涨。据《华尔街日报》报道，CBAM已经引发一些国家的担忧，出口商担心该计划意味着繁杂的出口流程。标准普尔全球的分析表明，在碳边界调节机制下，出口钢铁的中低收入国家，南非、巴西和土耳其等，面临的成本增加最高。
刘明礼认为，作为第一个征收“碳关税”的经济体，欧盟相关政策可能会引起外界不同解读。欧盟作为发达经济体，在应对气候变化方面一直走在前列，相关技术也相对成熟。作为工业革命的发源地，欧洲也应当承担起减排的历史责任。但是，如果用同样的标准去要求其他国家，尤其是生产力发展水平、技术水平相对落后的发展中国家，将会引发争议。同时，欧盟也难以摆脱以关税手段行保护主义的嫌疑。
欧洲绿色转型之路也面临内外多重挑战，相关气候法案实施前景仍然存疑。有参与相关谈判的官员向欧洲媒体透露，欧盟整体工业都面临地缘政治因素带来的影响，要在推进欧盟绿色低碳转型目标的同时解决当前的能源困局，非常具有挑战性。欧洲媒体《政治报》就在近期报道中指出，多年来，欧盟一直过度依赖碳定价作为其减少碳排放的主要工具，但是在真正的能源转型中却没有更多投入。
“从法案内容来看，欧盟的雄心不小。与此同时，不确定性也不容忽视。”刘明礼指出，从内部看，一方面，欧盟实现能源转型需大规模增加可再生能源使用、减少化石能源使用，但在地缘政治冲突、能源危机等因素扰动下，欧盟能否承受能源短缺风险，目前仍是个问号。另一方面，欧盟内部对清洁能源的定义有不同理解，如围绕核能、氢能是否是可再生能源，欧盟国家存在争议。从外部来看，美国在绿色产业上的保护主义政策、全球范围内的竞争加剧等，对欧盟发展绿色产业也将构成挑战。
严少华认为，欧盟相关气候法案的实施至少还面临三方面挑战：一是乌克兰危机引发的欧洲能源危机尚未完全消除，能源短缺可能迫使欧盟短期内在气候目标方面做出一定的妥协；二是零和思维可能破坏全球气候合作，尤其是随着各国纷纷推出绿色补贴，绿色产业领域面临保护主义抬头风险，或将加剧各国竞争，从而破坏全球气候合作氛围；三是欧盟内部的挑战：欧盟提出的一些气候目标和政策未充分考虑未来可能出现的不确定性，可能会引发内部反弹。
来源：人民日报海外版
