从鼓励到禁止再到松绑 农光互补还有广阔空间
发布日期：2024/8/27
“农光互补”，是指将农业生产与光伏发电相结合，实现农业资源复合利用的光伏发电模式。
“光伏+农业”被视为“双碳”形势下光伏新能源发展以及农民增收的新机遇。除了“农光互补”外，还衍生出“牧光互补”、“渔光互补”、“茶光互补”等形式。
同一块土地，产出两项收入，资源可充分利用，还可实现绿色发展，这当然是好事。所以，2017年9月，原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局印发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设，在保障农用地可持续利用的前提下，基本都持开放和鼓励态度。
但后来打着“农光互补”、“光伏复合项目”的名义占用耕地、林地，有“光”无“农”的现象越来越多，冲击了耕地红线，很多地方开始清查相关违规违法项目，还暂停了“农光互补”项目的备案。
对“农光互补”是一次沉重打击。
但最近透露的信息显示，对“农光互补”国家并没有一刀切，相关部门还在支持一些实验和示范项目，并取得突破性进展。
相关学者和科研人员表示，有关部门正在起草相关文件，形成相关标准。总的要求是“农光互补”项目对农业产量会有明确要求，要确保不能减产，或者不能威胁粮食安全。为此，可能会在两方面进行推进：
一是改进政策导向，严格准入，分类试点。农光互补试验成功一片准入一片，确保有序推进，切忌一哄而上；
二是明确责任，确保国家粮食安全战略落到实处。在实施农光互补模式的地区，将把粮食生产责任配套落实到光伏企业和农业企业上。
江苏、湖南等地方政府也开始出台政策，对“农光互补”项目不再一刀切叫停，不再局限于用地争论，而是进行规范，提出要求，达到“光”与“农”的平衡。
01
如何实现农业增产、农民增收、绿色发展“三赢”
其实，关于农光互补的试验，国家有关部门一直在开展。最近的一个好消息来自陕西礼泉县。
礼泉县位于陕西咸阳的九嵕山脚下，地处关中平原中部、黄土高原南缘。因为这里常年干旱少雨，被称为“渭北旱腰带”。
据《经济日报》报道，为深入探索“农业+光伏”模式，当地在2023年10月至2024年5月底这一小麦种植季，开展了一项干旱半干旱地区农光互补科学研究与技术开发项目试验，科研团队以4个地块计105亩老旧果园土地为试验田，依靠光伏安装模式和补光技术创新，开发出新型“平单轴光伏支架+透散射板间隔组合补光”技术，实施创新型农光互补模式。
创新型农光互补模式与传统固定支架光伏阵列模式下的小麦种植比较试验中，均以相同地力条件下小麦种植作为对照组。
图为礼泉创新型农光互补模式与传统固定支架光伏阵列模式下的小麦种植比较试验。
来自第三方的测产结果显示：在相同地力条件下，创新型农光互补模式相比对照组可实现增产0.4%至4.5%；取得了小麦增产、光伏增效的“农光兼得”成效。
该项目科研团队核心成员，德国能源署北京联络处主任、中德可再生能源合作中心执行主任陶光远介绍，“这个项目是国家能源集团投资的，我们和西北农大参与合作。其实，这次试验的冬小麦增产了18%左右，扣除15%的支柱产生的非机耕土地，最终计算增产了0.4%-4%。这100多亩试验田，今年收了几万斤小麦。”
图为新型光伏组件+透散射板系统下的小麦。
陶光远在解释为何会增产时表示，关中旱腰带地区大部分是旱地，种一季小麦，靠天吃饭，亩产500斤左右。这个试验安装了新型光伏组件+透散射板系统后，既可以提升光能追踪效率，也可大幅提高土地的阳光透射率达30%以上。这使得地面辐射量降低，水分蒸发减少，因此土壤墒情好。另外减轻了中午辐射强烈时小麦的午睡现象，减轻了小麦快成熟时干热风的影响。而透散射板避免了光伏组件遮挡直射阳光。综合起来，小麦就增产了。
新型光伏组件+透散射板系统性价比如何？陶光远透露，这套技术使光伏系统增加成本0.5元/瓦左右。但光伏组件价格从2022年底的2.1元/瓦下降到了现在的0.75元/瓦左右，降幅达1.3元/瓦，光伏发电企业能够承受这个增加的成本。农民土地流转每亩每年得500元，比种地收入高。政府则要求粮食不能减产。用这个技术和合作模式，各方都满意。
据介绍，在以“渭北旱腰带”地区为代表的陕西干旱半干旱区域，目前有最低等和次低等老旧果园土地逾456万亩。陕西天耕农业规划设计股份有限公司负责人耿录锋表示，若该创新型农光互补模式在中西部干旱半干旱地区得以扩大试点并推广示范，无论从增加粮食总量还是单产提质亦或扩大粮食种植面积等方面看，意义都十分重大。
创新型农光互补模式的创新探索，受到国家发改委、自然资源部等部门的重视和关注。今年5月份，陕西省发展改革委、自然资源厅、农业农村厅等部门联合在礼泉县召开了专题现场观摩会，旨在借鉴经验，推广示范。
这种“农光互补”项目实现多赢的案例并非个案。大唐海南公司在万宁和山打造的“光伏+农业”互补的模式，也是一个优秀案例。
该项目位于万宁和乐镇勤赛村，昔日曾是贫瘠的沙化“撂荒地”。大唐海南公司引进无土栽培、喷滴灌等先进农业种植技术，将万宁和山农光互补项目打造成为集旅游观光、农业科研、光伏科普、劳动实践的示范项目，形成“产、学、研、游”立体化产业。
目前，这个项目建设总面积已达1241.07亩、总投资约5亿元，同步配套建设17.5兆瓦/35兆瓦时储能系统，项目每年可为电网输送1.2亿千瓦时绿电，年节约标准煤为35250吨，有效带动地方经济社会发展的同时，实现了企业发展、农业增产、农民增收“三赢”。大唐和山农光互补项目种植基地，也成为海南省“菜篮子”工程的重要货源地
02
从禁止到松绑
“农光互补”，从理论上看确实可以实现多赢，一些实践也说明可以达到多重目标，但实际发生的事情，却不容乐观，原因何在？
关键原因在两方面，一是粮食安全的生产责任没有落实到位，二是没有因地制宜和缺乏技术创新，导致粮食减产。
从客观原因看，在很多农光互补项目中，因为光伏板采用固定支架光伏阵列等技术工艺，产生了固定的阴影区，导致农作物减产或改变种植结构，大幅降低了粮食产量，农民种粮成本不变，收益减少，农民种粮不划算，所以弃耕。还有的地方出现了“重光轻农”甚至“重光弃农”现象，也影响了粮食安全。
从主观原因看，相较于单一光伏项目，复合光伏项目用地政策更为灵活，一些资本嗅到商机，开始大规模进入，导致“农光互补”变了味。
比如有部分企业在开发建设农光互补项目过程中，存在占用永久基本农田、违规改变土地用途、破坏生态环境等违法用地行为；个别地方政府为招商引资打“擦边球”，为农光互补项目投资企业违规审批。
在项目投产发电后， “因光废耕”、 “重光轻农”、“重光轻渔”等事件频发。光伏发电设备是装上了，但 “只有光，没有农”在一些地方成为现实。一些项目甚至本末倒置，沦为披着合法外衣的违法占地行为。
从允许鼓励农光互补，到开始禁止，转折点发生在2020年全面完成第三次全国国土调查工作（又称“国土三调”）之后。调查情况发现，一些资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出，严重冲击耕地保护红线。
2019年底，我国耕地面积为19.18亿亩，和“国土二调”相比，“国土三调”的建设用地总量增加了26.5%，但各种光伏项目占用耕地，导致耕地实际上在增加的基础上又减少了1.13亿亩。
在此背景下，从2021年至今，国家有关部门和地方政府，基本叫停了“农光互补”，或者对此类项目进行了严格的审批要求。
包括山东、河北、海南、内蒙古等省份都开展了“农光互补”类项目的土地核查工作，并停止占用耕地项目备案。
自然资源部多次发文强调严守土地红线。2023年3月发布的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》明确：光伏方阵不得占用耕地，占用其他农用地的，尽量避免对生态和农业生产造成影响。
但最近，一些地方又有松绑迹象。与此前相关政策多集中于农光互补项目用地问题不同，江苏、湖南的新规提出了更多针对光伏与农业生产适配性的要求。这意味着，农光互补项目将更加注重“光”与“农”的平衡，确保既种好粮食又种好“太阳”。
比如6月湖南发布的《关于规范“农光互补”项目建设管理有关事项的通知（试行）》，要求项目单位面积内农业产值应不低于周边区域的80%，厂区范围分为农业可用区与不可用区，不可用区占面积总比不高于10%。违规不予结算上网电量。
江苏2023年10月发布的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理的通知》也要求，光伏复合用地要确保农业产量不低于同地区平均水平的80%。涉及林地的，应使用覆盖度低于50%的灌木林地，光伏组件下边缘最低点应高于灌木高度1米以上。水面光伏项目应确保满足光伏板下养殖品种正常生长光照要求，养殖产量不低于同地区正常情况平均水平的80%。
图为大唐海南公司位于万宁和乐镇的“农光互补”试验田。来源：海南国资
03
农光互补还有广阔空间
“光伏+农业”虽几经波折，但从国际经验看，未来之路，还有巨大空间，不可一票否决。
德国弗劳恩霍夫研究所的研究表明，垂直式农光互补光伏系统在大部分农田上是可行的（70%），并且可以在不显著影响农作物产量的情况下实现清洁能源的生产。
中国的一些“农光互补”、“茶光互补”、“渔光互补”的试验也表明，可以在产量不降低的情况下实现光伏发电。
所以，“农光互补”不只是技术问题，经济问题，还是一个认识问题。在目前技术不过关的情况下，我们可以选择一些干旱半干旱地区，还有一些撂荒土地，以及设施农业（如大棚农业）、养殖业、农业灌溉设施等地方进行。
目前我国日光温室、塑料大棚总面积已超过200万公顷，据数据显示，2022年中国温室大棚行业投资规模达769.84亿元，同比增长5.6%，其中，塑料大棚占比高达57.50%，温室及其他约占42.50%。在双碳目标的背景下，未来，只是“光伏+大棚”就是一个千亿级别的庞大市场。
等到更多技术突破的时候，在保证产量的情况下，在耕地上铺设创新型光伏，也是可以尝试的。需要坚持的一点是，农光互补，“农”在前、“光”在后，农业才是农光互补的基石，不可颠倒。
来源： 环球零碳
