对增量配电改革的冷思考
发布日期：2019/8/1
404个增量配电改革试点的申报和推进过程像一面镜子淋漓尽致地反映出各利益相关方的心态、策略与电改的艰辛。我国电网央企对增量配电改革的认识、所采取的行动对改革推进起着非常重要的影响。因此，国家对电网央企的经营考核体系与目标要求，决定了其采取的行动和策略，直接影响着增量配电改革开展。在我国用电量增速趋缓，一般工商业平均电价连续两年降低10%，以及政府性基金与附加、增值税率大幅降低背景下，要求电网央企实现年度净利润同比增长9%，无疑会在实现国资管理要求与电改要求之间，给电网央企发展造成极大的困惑与无奈。
一、增量配电改革的初心
《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）（以下简称“中发9号文”）明确提出，“鼓励社会资本投资配电业务。按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务”。
《有序放开配电网业务管理办法》规定，增量配网包括新建增量配电网、混合所有制方式投资配电网增容扩建和电网企业（国家电网、南方电网和蒙西电网及各地方电网企业）存量资产外的存量配电网（即社会资本投资的存量配电网）。
2019年政府工作报告提出，“深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场”。2019年6月，《关于规范开展第四批增量配电业务改革试点的通知》明确，将增量配电试点向县域延伸。
增量配电改革的“初心”是，引入社会资本，盘活社会资本投资的存量配电资产，促进用电、配电、分布式能源与输电的协同高效发展，降低社会获得电力的总成本，保障地方经济高质量发展。
二、增量配电改革的现实
根据2018年10月《国家发展改革委国家能源局关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》以及北京先见能源近年所参加的增量配电相关工作，笔者认为增量配电改革的现实不容乐观，甚至很严峻。
政策体系的“梁柱结构”尚未完全建立。增量配电相关政策规章制定具有很大的创新性与探索性。截至今年6月底，国家层面发布的相关政策文件超过80件，总体可划分为七部分：“中发9号文”及其配套文件、增量配电网业务管理及市场准入与退出、增量配电业务改革试点、增量配电网管理（含规划管理、配电区域划分、许可管理等）、成本与价格管理、分布式能源与微电网、自备电厂与市场化交易等。这些政策对解决增量配电改革实施过程中的突出问题发挥了积极作用，但是也暴露出了系统性、整体性不足的问题。
各方对增量配电改革的认识不统一、不清楚、不到位。一些地方政府认为，“搞增量配电网有啥好处，电网的事还是问电网公司行不行”；很多电网企业认为，搞增量配电网就是“挖我的客户、抢我的市场”；一些企业用户犹豫了，“我投资建了配电网后，是不是又要无偿移交给电网公司”；一些社会资本带着想赚快钱、“倒路条”“编故事”的投机心理参与增量配电。
增量配电改革试点实施过程中遇到多重困难。对增量配电改革认识的不统一，造成了试点实施过程中困难重重。最突出的困难包括：试点申报困难，很多条件好、有前景的潜在项目被电网企业否决掉；在一些地方，政府对规划的管理尚待加强，收集增量配电网规划数据资料困难问题普遍存在；很多电网企业将增量配电网与大电网的接入系统，当作可以扼住增量配电网的“咽喉”，包括间隔数量、电压等级、投资方、运行维护等；在社会资本控股增量配电网的情况下，配电区域划分与资产处置工作开展很困难。
经过前三批增量配电改革试点，现在部分社会资本对增量配电网的投资和发展，持谨慎、怀疑态度，热情开始减退。一方面，纯新建的试点，招商引资、负荷电量增长与配电网保障构成了“鸡与蛋”困局；另一方面，试点如果是电网企业控股，极有可能又落入到传统电网的高投入模式或“拖工”模式，很多社会资本的资金成本比电网企业高许多，承受不起。
三、增量配电改革举步维艰的原因
1.技术原因
电能不能大规模存储，发输配用各环节需要高度协调运行。电网的生产运行、调度交易复杂性高，行业进入门槛高。
2.法律原因
电力立法相对滞后，未给予社会资本开展配电网建设、运营充分的合法性保障，特别是在与现有电网企业的平等关系、基本电费结算、电源接入等方面。
3.行业管理原因
电力行业在电网规划管理、电网工程投资管理等方面有待加强，地方能源管理部门受信息不对称、专业技术门槛高等制约，管理能效有待提升。
4.国资管理原因
电网央企以投资建设运营电网为核心业务，关系着国民经济命脉和国家能源安全。其受国资委管理，又是行业改革的对象。国资管理要考核其经济指标，行业改革要求其回归公益属性。在国资管理要求与电力体制改革要求之间，前者是对企业自身，后者是对行业发展，电网央企发展目标不协调。
四、借鉴与启示
近年来，我国已经完成了对邮政、通信等多个行业的改革，当前正在推进油气管网改革。这些行业改革的思路和经验对电力行业改革有一定的参考作用。
1.邮政行业改革
做法：立法先行，给予民营快递合法身份；向基层延伸，赋予邮政企业普遍服务新机遇。
启示：加快电力行业已有法律修订及新法制定，从法律层面进一步明确输电网、配电网在国民经济发展中的定位、功能、运营和监管，应强调输电网对区域间、省际经济的协同支撑作用，配电网对省域或地方经济的协同支撑作用；明确社会资本参与220千伏及以下配电网投资、建设和运营的正当性，享有的权利与承担的义务；用法律明确调度的独立性，实现真正的“三公”调度。
2.通信行业改革
做法：以打破垄断为主线，给予新运营商强有力的政策和资源支持；政企分离，形成多元竞争格局；拆分最大运营商，形成公平平衡的市场环境。
启示：打破现有输配电网一体化高度垄断的局面，建立起像一个健康人体血管系统一样的电网系统，输电网应该像主干血管一样强韧有力，配电网应该像毛细血管一样深入到人体各部位的最底层，营养支撑每一个细胞。
3.油气管网改革
我国油气管网改革正在进行。5月31日，国家发展改革委等部门发布《油气管网设施公平开放监管办法》，提出的具体措施包括：开展管网分级监管，国家能源局负责跨海、跨区域油气管网公平开放监管，省级政府负责行政区域内管网公平开放监管；鼓励社会资本投资管网建设运营；管网运营企业向其他方管网设施公平开放；管网运营企业应对输送、储存、气化、装卸、转运等运营业务独立核算，推进油气管网设施独立运营，与其他油气业务分离等。
启示：赋予国家派出能源监管机构及省级政府对其辖区内电网公平开放的监管权力；明确、严格要求电网企业落实管制型业务与市场化业务的独立核算，尽早实现输电网与配电网的独立运营。
五、几点感受
1.在电源与用电技术快速发展、电力系统形态深刻变化、电力ABC（人工智能、大数据、云计算）价值显现、新业务新模式不断涌现等背景下，垄断严重阻碍了创新发展要素的自由流动。当前，应该考虑在距离用户最近、需求最旺盛的配电网领域引入社会资本，引入更多的创新元素，确保地方经济的高质量发展。
2.“自觉自悟”的渐进式、改良式改革很难实现改革的目标，需要修正改革顶层设计，加快输配分离、调度独立和科学监管。
3.对电网工程投资，应该建立起从规划、投资到成本、定价，再到运营效率与服务质量的“业务+数据”闭环协同监管。重视引入中立第三方，强调在电网工程投资中采取“技术标准+市场价格”，利用好“事前承诺+信息披露+信用联合惩戒+经济处罚”组合工具箱。
4.正确对待电网企业的管制型业务与市场化业务的关系，细化成本监审规则，覆盖各管理环节与业务角落，维护市场公平。
5.现阶段，社会资本分享增量配电改革红利的机会在存量用户侧配电资产（即由地方平台公司、非电网企业投资运营，资产主要分布在红线内，保障区域内的特定用电企业群组用电）的盘活上。此类资产主要以开发区配电资产、大型工程项目的配套配电资产、商业综合体配电资产等形式存在。初步测算，此类资产规模全国超过八万亿元。盘活存量资产，既可优化地方政府或企业的债务结构，又可以通过规范化运营管理降低损耗，促进当地综合能源发展，降低地方获得和使用电力的总成本。
来源：配售电商业研究 作者： 尹明
