关于能源类央企混改的思考
发布日期：2019/5/28
一、国企混改的政策导向与总体进展
（一）国企混改的政策导向
国有企业改革是改革开放以来经济领域改革的重要内容，也在根据社会经济宏观形势和要求循序渐进、不断深化。在全面深化改革的新阶段，积极稳妥推进混合所有制改革成为国资国企改革的重要方式和突破口，目标是提高国有企业和国有资本的运营效率，放大国有资本功能。
从党的十八届三中全会把混合所有制作为国有企业改革的重要方向，到2015年中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确推进国有企业混合所有制改革，再到《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等有关发展混合所有制经济的国有企业改革重要配套文件出台，再到党的十九大报告提出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业，国有企业混合所有制改革（以下简称国企混改）的政策体系不断完善，改革导向不断清晰，国企混改实践也随之不断走向深入。
其中，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确，鼓励非公有资本参与国企混改，有序吸引外资参与国企混改，鼓励国有资本多种方式入股非国有企业；分类、分层推进国企混改；电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混改试点示范。
（二）国企混改总体进展
国企混改，简而言之，是资本层面的“混”，实现国企法人治理结构、体制机制的“改”，目前已取得了一些积极进展。其中，国务院国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比超过70%，充分竞争领域国企混改程度更高。实行混改的主要形式包括集团公司整体上市、引入合格战略投资者、提出公有制经济之间股权多元化改革方案、实行员工持股试点等。中国联通成为央企中第一家集团层面整体混改的公司。
2013年底至2016年底，A股市场上共有101家上市公司公布混改方案，有的已经付诸实施。其中，央企占比高达31%。中央企业资产的65%、营业收入的61%、利润总额来源的88%都在上市公司。上市公司已成为中央企业运营的主体。
在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重要领域已开展三批共50家混改试点，南方电网、哈电集团、中国核建、三峡集团等多家能源央企下属企业入选。部分试点企业改革取得重要成效，在完善治理、强化激励、突出主业、提高效率等方面取得重要经验，示范效应逐步显现。第四批混合所有制改革试点企业名单已经初步确定，将超过100户，将实现“扩数量”和“扩领域”。
（三）能源类央企混改进展
能源领域是国有企业混合所有制改革的重要领域，国家层面多次强调推进电力、石油、天然气等领域的混改。2014年，中石化允许油品销售业务引入社会和民营资本参股，这是当时央企最大的混改项目，迈出了能源领域混改的重要步伐。之后，中石油、国家电网等能源央企纷纷进行了混改部署和实践探索。
目前，能源类央企混改有序推进，主要是在分子公司层面或业务层面进行混改，但整体滞后于非能源领域混改进程。主要进展有：
一是能源央企全部完成公司制改革，为混合所有制改革奠定了基础。
二是多个竞争性业务领域逐步放开，多种混改方式得到实践。其中，近几年，油气行业中的勘探开采、进口权、生产加工、销售环节逐步放开，电力行业中售电、配电领域逐步放开。具体混改实践有：中石化油品销售板块业务引入社会和民营资本参股，中石油旗下中油资本和中油工程上市，分别让中石油金融和工程建设两大业务正式登陆国内资本市场；增量配电试点引入民营资本，而且四川增量配电改革中电网企业不控股增量配电网运营企业；民营或混合所有制的售电侧公司纷纷成立；电力交易机构启动股份制改造；能源央企旗下上市公司重组，在二三级公司层面继续推进混改并取得实效，如华能集团在云成金服试点开展员工持股，截至2018年底混合所有制企业数量超过2/3等。
三是持续推进能源类“双百企业”综合改革试点和“创建世界一流示范企业”试点。20余家能源类央企、累计超过50家子企业成为国企改革“双百企业”，其中，三大石油公司子企业共10家，电力央企子企业约30家。2019年初，中石油、国家电网、三峡集团、国家能源集团、中广核等5家能源央企进入“创建世界一流示范企业”试点，占据试点企业数量的一半。要制定和实施改革方案，在这些企业中积极推进混合所有制改革。
二、能源类央企混改的典型探索实践
本文选取近六年来部分能源类央企混改的典型部署和实践探索案例，一窥能源领域混改的进展与模式。
（一）国家电网公司混改部署与探索
2014年5月，国家电网公司混改路线图浮出水面。媒体报道称，国网将分类开放四领域引入社会资本，其中对分布式电源并网、电动汽车充换电实行市场开放，抽水蓄能电站、调峰调频储能项目则实行投资开放。当年5月27日，国家电网公司宣布向社会资本全面开放分布式电源并网工程与电动汽车充换电设施市场。
多年来，国家电网公司加快推进混合所有制改革，在电网、产业、金融领域分类分步实施。截至2018年底，在电网领域，增量配电试点引入民营资本36家；江苏、四川、河北3家混合所有制综合能源项目公司注册成立；浙江衢江抽水蓄能电站与申能股份、浙江能投集团合作组建项目公司。在产业领域，持续推进有关单位整体上市，5家产业单位资产证券化率近50%；国电南瑞实施首期股权激励计划，激励机制建设取得重大突破；探索推动电动汽车、信息通信等新兴业务混合所有制改革。在金融领域，英大信托完成引进战略投资者工作，产业投资基金公司顺利组建。
2018年12月，国家电网公司召开新闻发布会，宣布下一步将以混合所有制改革为突破口，推出全面深化改革十大举措。电网领域，在前期增量配电、交易机构和抽水蓄能电站等方面探索混改的基础上，将混改试点扩大到特高压直流工程、综合能源服务等领域。在产业领域，除了推进电工装备分板块上市，还将在电动汽车、信息通信、通航业务等新兴领域推进混改。在金融领域，从英大信托扩展到覆盖金融全部业务的混合所有制改革。
此次发布会吸引市场关注，主要是由于其将首次在特高压领域推行混合所有制改革，引入社会资本。该公司有关负责人表示，和以往的改革措施相比，国家电网公司混合所有制改革扩围，向更多领域开放；加大合作力度，多层次多形式开放；以混合所有制改革带动体制机制全面转变。
（二）国家电投集团混改部署与探索
2014年3月，国家电投集团（当时系中国电力投资集团公司，后与国家核电技术公司合并重组为国家电投）的负责人透露，国家电投将在当年启动混合所有制改革，将允许民资参股部分国家电投旗下子公司和建设项目，民资参股比例将达三分之一。国家电投不会在业务上给民资设立苛刻的限制。此举被认为开启电力行业混改的先河。
时隔五年，国家电投混改提速。2019年3月24日晚间，河北省上市公司东方能源发布公告称，公司控股股东国家电力投资集团有限公司正在筹划对上市公司进行资产重组。东方能源拟以发行股份购买资产的方式，购买国家电投集团资本控股有限公司（以下简称电投资本）100%股权。资料显示，电投资本管理和管控12家金融或类金融企业，是国家电投旗下的金控平台。有报道评论称，本次东方能源的重组事宜，无疑标志着国家电投集团的混改加速。重组事宜完成后，东方能源股价连续出现多个涨停，可见资本市场对此的青睐。
实际上，在国家电投集团旗下，控股了5家A股上市公司，分别包括东方能源、吉电股份、上海电力、远达环保和露天煤业。其中，露天煤业和上海电力此前已经在资本运作上“先行一步”，筹划了相关并购重组事宜。
（三）中石化集团混改部署与探索
2014年，中石化率先启动混合所有制改革。当年2月，中石化发布公告称，在油品销售业务引入社会和民营资本，实现混合经营，引入社会和民营资本参股比例将根据市场情况厘定，但不超过30%。2014年4月1日，中石化销售公司完成业务重组，随后，中石化与25家境内外投资者签署增资协议，以29.99%的股权，获得1070.94亿元的现金增资。
作为中国最大的成品油零售商，中石化充分发挥网络、品牌、客户以及现金流等方面的优势，引入互联网、跨界经营、平台战略等新理念，构建加油站实体服务、线上营销和金融服务“三大平台”，打造便利店、汽服、广告、保险、汽车环保产品、饮用水“六大产业”。随着中石化油品销售板块混合所有制改革的推进，销售企业与第三方经营单位合作发展，已经成为推进非油品业务经营规模发展壮大的重要力量。数字显示，仅2017年三季度，中石化非油品业务交易额达到410亿元，同比增长52.3%，非油业务营收所占比重增幅明显。目前，中石化销售公司正谋求境外上市。
中石化原董事长傅成玉后来透露此项决策的依据：一是该公司年销售额1.5万亿元，而非油品销售额只有100亿元，利润只有1亿元，都不到销售额和利润的1%。而发达国家非油品销售额和利润都在30%左右。二是中石化有3万座加油站，2万多家便利店，8000多万会员。在互联网时代，这是巨大的金矿，网上网下连接将会成为规模庞大的互联网商业企业。“这两大潜在价值的挖掘都需要专业化的团队和市场化的机制。”
（四）中石油集团混改部署与探索
2014年4月17日，中石油签发了有关扩大辽河油田、吉林油田经营自主权试点建议方案和部分管道资产整合方案，就此正式启动混合所有制改革。当年5月，中石油宣布将以西气东输一线和二线相关资产和负债出资设立东部管道公司，并通过产权交易所公开转让所持东部管道公司100%的股权。此举被认为是中石油混合所有制迈出的重要一步。
2016年12月21日，中石油在其官网发布信息，称中石油集团通过了《集团公司市场化改革指导意见》和《集团公司混合所有制改革意见》，明确了中石油混合所有制改革的基本思路和原则目标，提出了具体的改革举措，并且将尽快下发落实。
目前，该公司在全面深化改革基础框架中进行了统筹部署，按照“宜混则混、宜控则控、宜参则参”原则，积极稳妥分类推进各领域改革。近年来，公司通过新疆国资平台引入社会增量资金，完成了克拉玛依石化、新疆销售等合资合作项目；开展管道资产重组与合资合作，引入国联基金、泰康人寿等社会资本，打造股权多元的投资主体和运营主体；分类分层完成合资合作项目50个，中油资本和中油工程成功上市。
未来，中石油集团的混改将在市场化程度更高的领域进一步深化，例如产品销售、工程建设、技术服务、贸易物流、金融服务等。
三、关于能源类央企混改的思考
目前，能源类央企混改在油品销售、售电侧市场、煤矿混改等领域释放了活力，取得一定成功经验，但在油气中上游、增量配电业务等方面混改进程并不尽如人意。总体上，能源混改缺乏标杆案例，整体相对滞后。这既是由于混改本身实施难度比较大，也有能源行业企业特殊地位产生的敏感因素所导致。
（一）能源混改的目标约束更多
从行业企业功能看，能源类央企业务涉及江河流域控制性水利水电航电枢纽、油气等战略性矿产资源开发利用及储备、具有自然垄断属性的石油天然气主干管网、电网运营等，属于主业关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，很多情况下要保持国有独资或控股，非国有资本只能参股。同时，能源企业提供电气热等公共产品和服务，政府对能源产品和服务的价格、质量等方面的监管严格，因此，在能源清洁低碳化趋势下，能源混改既要防范国资流失，又要满足民生、经济、环保、国家安全等多维度目标要求，改革的目标约束更多。
（二）部分能源央企利润回报率较低
固然存在部分中小股东在混改中急于变现收益、缺乏长远投资定力的问题，但也要看到，由于能源生产成本支出大、企业管理效率不高以及能源价格市场化程度有限等多重原因，部分能源央企利润回报率偏低，部分领域难以吸引社会资本参与混改。而像天然气管道、电网等优良资产业务，收益稳定，社会资本进入意愿强，但进入门槛高，既包括油气、电力现有体制机制的门槛，也有人才资金等方面的门槛。这导致差的业务没人进、好的业务进不去的困境，制约了能源混改的进程。
（三）能源混改舆论风险较大
一方面，混合所有制改革是国资国企改革走向深入的重要方式，涉及复杂的公司治理等难题，无论对国有资本，还是非国有资本，存在混改结果究竟是“陷阱”还是“馅饼”等争议。另一方面，能源央企长期带有垄断色彩，更易引起舆论关注和争议。比如，对于中石化油品销售业务混改，起初有舆论说中石化可能“关门打狗，骗民营资本入瓮”，另有声音说中国石化“抢跑”，可能致国有资产流失。对于中石油转让西气东输管道资产，有人认为是“甩包袱”，也有舆论认为管道资产优良，此举是被迫而为之。舆论风险影响着能源混改的决策制定及其科学执行，进而影响混改进程。
（四）能源混改将加快推进
从国企混改总体进程看，改革正从子公司、项目层面逐渐向集团公司层面推进，电力、石油、天然气等能源领域央企的混合所有制改革将成为推进重点。需要借鉴一般行业混改的成功经验，结合能源行业实际，探索形式多样可行的改革模式，加速激发能源央企混改正向效应。首先按照企业功能做好分类改革，在分类的基础上，确定不同类型能源企业的股权混改比例。其次，加快能源市场化改革，消除体制机制上的改革藩篱，推进能源价格形成机制市场化。三是本着先易后难、积极稳妥的原则，凝聚共识，加快能源领域竞争性业务混改形成示范。
来源：电力行业观察 作者： 郑徐光
