光伏平价上网渐行渐近 核心问题不容忽视
发布日期：2019/4/30
继国家发展改革委、国家能源局联合下发了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号，以下简称“19号文”）,正式官宣平价上网项目后，作为2018年用电量位于前三甲的江苏省率先发布组织平价上网项目的相关文件，截止目前全国共有6个省份就此正式出台了相关政策文件，以实际推进平价上网项目实施（某些地方尽管未出台政策文件，但已备案平价上网项目）。近日，国家能源局又发布了《关于推进风电、光伏无补贴平价上网项目建设的工作方案（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），平价上网的脚步已不断临近。
一、地方平价项目政策概览
据我们收集统计，除广东和黑龙江组织平价上网项目包括风电外，其余省份目前正式出台的平价上网政策文件仅涉及对补贴依赖较重、发展远超预期的光伏发电项目，且该类平价项目是否享有地方度电补贴均未提及，截至目前各地关于平价上网项目政策内容概要如下：
依据19号文的相关精神，以及征求意见稿要求各地应于2019年4月25日前上报第一批风电、光伏平价上网项目名单的相关规定来看，2019年度将是平价上网项目在全国范围内铺开试水的首年，主管机关将根据试点情况，适时调整未来政策走向。
二、平价项目主要优势
依据19号文的规定，与普通风光项目相比较而言，“平价上网项目”是指不需要国家补贴执行燃煤标杆上网电价的风电、光伏发电平价上网试点项目。就目前的政策形势而言，2019年风光项目投资建设全面推行平价上网，似乎尚为时过早，国家主管部门亦无意贸然激进前行，以便留给受急刹车式“531新政”震荡影响的新能源行业以更多喘息调整的时间和空间，这也可以从前述征求意见稿中窥见一二，可以断定，2019年将是一个过渡期，将存在通过竞争配置优选的普通风光项目与平价上网项目并存的局面。
单就是否依赖补贴而言，平价上网项目将存在天然的短板，但既然国家执意积极该类项目的实施，固然有其较优的市场竞争力。依据19号文，与普通项目比较而言，平价上网项目主要占据以下上风：
（一）不受年度规模限制
依据《可再生能源电价附加资金补助项目审核确认管理暂行办法》（国能新能〔2012〕78号）第12条规定，项目是否符合年度开发计划，通俗而言，是否取得建设规模指标系取得可再生能源电价附加资金补助（国补）的前提条件。依据19号文规定，平价上网项目不受年度规模限制，这将大大减少项目投资的非技术成本，除项目符合当地可再生能源发展规划和新能源投资监测预警管理要求外（依据国家能源新近发布的投资监测预警信息，风光伏项目投资预警为红色的地区主要集中于甘肃、新疆地区，在该地区风光项目投资将不会被获批），平价上网项目在投资建设前需要着重落实的是：电力接入和消纳。
摆脱补贴依赖后，项目装机容量大小与平价上网项目理想收益呈正相关联系，在经历前几年光伏项目大量圈地爆发式增长，以及今年实施的林业新政（林资发〔2019〕17号文）对风电项目开发投资设置的限制性条件后，可以预见受制于用地制约，未来优质的平价上网项目或许将是稀缺资源，新一轮的圈地用地或许已经开始。
但需要注意的是，“平价上网项目不受年度规模限制”并不符合目前新能源发展的实际情况，电网、土地的承受能力都是有限制的，不可能无限制发展；投资者仍需自行就投资与否进行独立判断。
（二）保障优先发电和全额保障性收购
弃风、弃光状况主要集中在三北地区，尽管2006年施行的《可再生能源法》已对新能源电力收购规定了强制全额收购制度，但实际情况不尽如人意。未来新能源电力的消纳问题始终是难题，前景仍然不明，为保证平价上网项目更好地通过“以价换量”获得预期收益，19号文针对该类项目提出的解决方法有：确立“保障优先发电和全额保障性收购”原则，由省级电网企业承担收购电量责任，按项目（备案）核准时国家规定的当地燃煤标杆上网（这也意味着电价固定不变）与项目单位签订长期固定电价购售电合同（不少于20年），且不要求此类项目参与电力市场化交易（就近直接交易试点和分布式市场交易除外），将有助于投资者建立市场信心。
尽管平价上网项目在其绝大部分生命周期内所执行的电价固定不变，但不可忽略的是，新能源行业以往存在大量的存量项目，将和平价上网项目一样面临消纳问题，为此，投资者在布局风电、光伏发电平价上网项目时，应适当对当地电力消纳做好调研。
但需要注意的是，所谓“优先保障”是否再次沦为“口号”？是否会明确保障利用小时数、未达到保障小时数是否应予以赔偿等仍有待政策明确。
三、政策展望
项目风险及收益是由若干边界条件决定的，除价格补贴因素以外，电网消纳、项目用地、税收风险等风险因素对于项目影响甚大，某些时候甚至超过了价格补贴的风险因素。为此，希望主管部门就上述风险点对新能源平价上网项目出台更加具有针对性、引导性的支持政策，帮助新能源项目在“换挡”之后继续保持蓬勃的生命力和发展动力。
来源:阳光时代法律观察 作者:谢嘉庭
