增量配电改革的理想、底线与站位
发布日期：2020/5/14
增量配电改革推进已有三年多时间。正如同对一个三岁的孩子要建立基本的好坏是非观、确立远大的理想和要坚守的底线，那么对已满三岁的增量配电改革，也要确立三个理想、坚守三个底线、提升三个站位。
三个理想
第一是要让每一个增量配电项目拥有充足的可调电源。当前出于某些原因，增量配电想要获得一个电源很难，甚至在一些地方被视为红线，这是不正常的。承认增量配电是电网，网内拥有自己的电源是天经地义的，不仅要有，还要品类多、应有尽有，要充足，分散式风电、分布式光伏、小水电、生物质、燃机热电冷、各类储能、资源综合利用等。配电网内的可调电源不是自备电厂，而是不折不扣的公用电源；当然如果网内有真正的用户自备电源，也要尽可能作为可调电源，友好地余缺互济。
第二是每一个增量配电项目都要有自己的调控中心。从基本的配网调度、监控中心起步，逐步走向整合用户用电用能管理的、源网荷一体、热电冷一体的综合能量管理中心，集成需求侧响应资源参与大市场。由此引申一点，增量配电不仅必须要有自己的调控中心或综合能量管理中心，还要有自己的交易中心，这样关于能源互联网的各种先进生产力才可以培育起来。
第三是将增量配电的价格制定和调整权赋予同级政府。园区增量配电价格就可以由园区管委会来管，可以和配电业主商量着办，在特许经营合同中明确。增量配电往往是其所在地招商引资和优化营商环境重要的抓手，所在地政府和配电业主最知道怎样在近期和长期的困难和收益中寻求平衡和可持续，而不必让上一级或者上几级的物价部门来操心。当然关于增量配电与省级电网之间的结算价格机制，特别是基本电费如何分割、以前的趸售电价如何切割成购电和输配电价，需要上级价格部门出政策，现在可能是到了国家发改委出意见的时候了。
三个底线
一是不能大用户化，二是不能趸售化，三是不能供电局、供电所化。符合条件的大用户可以转化为增量配电，但增量配电绝不能沦为大用户；存量的趸售区域要尽可能转化为增量配电，但增量配电绝不能沦为趸售区域；最终现有供电局都要转化为增量配电，但增量配电绝不能变成现有供电局。
这三个底线和前面三个理想是相互联系的。现在有一股强大的力量就是要把增量配电牢牢摁在大用户的定位、趸售区域的定位，或者把增量配电收编成一个供电局或者降格为供电所。如果前面三个理想不能实现突破，那么增量配电迟早会成为或者事实上的大用户、趸售县、供电所。这里面一方面需要改革部门和地方政府下更大力气，另一方面也要防止一些条件好的增量配电业主小富即安，在一些小的灰色利益里面甘之如饴，乐于做大用户、趸售县和供电局。
三个站位
为了要实现这三个理想、守住这三个底线，增量配电改革要提升三个站位。
第一个站位是致力于整个供电环节的主体多元化，这是实现“管住中间、放开两头”体制架构的前提。只有在市场主体多元化的情况下，放开两头才可能实现。从上世纪八十年代“多家办电”到后来“厂网分开”，可以说前四十年电改主要在发电侧，实现了发电主体多元化，有效解决了我国缺电问题。下一步电改就要进一步实现供电主体的多元化，直接在用户端释放改革红利。一个供电营业区只要一个供电主体，但不同的营业区可以有不同的供电主体，这就是多元化。
这里有几个问题值得思考：第一个问题是对多元化的认识。到底有没有必要搞多元化，多元到什么程度为好。多元化是否必要，这是一个改革的根本性问题，在十八大、十九大、十八届三中全会精神和9号文中都明确了市场的决定性作用和打破垄断引入竞争的改革方向，没有多元市场主体，就无从搞市场、无从谈竞争。按理说这个问题不应该再困惑、糊涂和质疑，但改革推进过程中，从调研结果来看，确实还是有这样的声音，而且这些声音还很多，很大。从微观和局部层面来看，新的主体的引入，确实会增加一些成本，而且新的主体对比原有主体，无论从技术、人才，还是安全和成本控制等方面，往往确实都会存在许多劣势，尤其在得不到应有的扶持的情况下。那么为什么还要费力引入和培育新的主体，为什么不就让一个主体一统天下去获得规模优势、技术优势和成本优势的好处呢？
在理论上，这是一个永恒的问题，关于企业和市场的边界，垄断和竞争的边界，产业经济学和制度经济学永远在探究。在实际中，要么是局部微观层面的这些好处远远赶不上整体宏观层面的坏处，要么是其他方面的“坏处”大大超过了这些方面“好处”，或者是这个主体做不到把这些好处分享传递给社会，才使得大家下决心打破这一模式，抛弃这一模式。
所以，按理说，这一个问题已经在多个领域，包括电信、邮政、民航等改革中也包括发电改革中争论过和验证过了，虽然可以在局部和微观中找出许多关于主体多元的缺点坏处，但宏观总体的优点好处是有目共睹毋庸置疑的。同时这一问题也在多个纲领性文件中都已经回答了，我们应该把思想统一到党中央国务院决策部署上来，而不应该有不必要的困惑和摇摆，也不应该在改革执行过程中还有过多对当初改革为什么要出发的质疑和挑战。
第二个问题是如何对待已有多元供电主体。如果我们认同推进增量配电改革就是要构建多元化供电主体，那么有个重要的问题就是对于那些业已存在的独立供电主体包括地方电网、园区和独立工矿自供区，是否应该“保护”起来，并尽可能逐步将其转化为增量配电？但现实情况是，在推进增量配电改革的这三年过程中，许多原有独立供电主体被接收了，且大部分是采用无偿划转的方式。然而，即使要被接收，也尽量要结合国企改革，建立多元股权治理结构，颁发电力业务许可证（供电类），成为一种新型供电主体为好，而不是简单被吸收。对于增量配电中由电网企业控股的项目，也应作为独立供电主体，保证财务、运营和法律上的独立性，而不能被简单并表纳入电网企业作为一个新的供电局，这样就失去了改革的意义。
再一个相关联的问题是对于这些已有的和新生的多元供电主体是否应该有一定的倾斜政策？是否应该引入一定的“特区”思维来推进试点？这是一个通用的改革方法论，在国际上普遍采用。譬如规定原有供电和售电主体不能降价争夺客户，它们执行确定的价格，称为“price to beat”，而只允许新进入主体降价吸引客户（类似我国邮政快递放开的时候，EMS不能随意降价一样）；监管机构定期公布用户转换情况，掌握倾斜政策的力度。
目前的现实是试点项目包括原有独立供电主体，非但没有倾斜保护政策，反而是处处受到约束，被牢牢“围困”而欲致使其步履维艰知难而退：譬如电压等级牢牢限制在110千伏及以下（虽然配套文不是这么规定），譬如跟外部电源的连接还被视为红线高压线，譬如农网改造的贷款主体身份，譬如其价格管理权是否可以下放到同级政府从而可以采用更加灵活弹性的价格体系等等。总之，改革部门应尽可能给他们松绑，让他们活得下来，活得更好，让更多的社会资本羡慕并争相做改革的先驱，而不是让他们成为改革的先烈，这样才能积累起改革的势能和动能。
增量配电改革的第二个站位在于致力于让地方政府作为改革的主体，进一步深化政企分开。当供电主体逐步多元、政企分开进一步实现之后，全新的基于特许经营的供电监管体系有可能会水到渠成。5号文确定的电改“四个分开”到现在厂网分开做的比较好，主辅分离做了一部分，政企分开在形式上初步实现了，但在实质内容上无论从中央到地方都还没有真正实现。在这次增配改革中，明确地方政府作为改革的责任主体，从配电规划、供电营业区划分、增配业主的选择到增配价格机制的确定，都明确了地方政府的主导权，这是推进政企分开的一个进步。
这里蕴含三个方面的重要变化：一是对供电营业区有一个重新认识。由于现有电力管理体系是从政企合一的体制中走过来的，供电营业区被默认为由电网企业按行政区划自然承袭，增量配电改革则打破了这一认识。二是在供电营业区的划分上，确定了以资产归属为划分依据的原则，这可能会有一个深远的影响，由此可能撬动一个和电网企业资产规模相当的外部存量配电资产。三是地方政府在增量配电改革中承担主体责任，突出了供电作为地方公用事业的属性，也有可能使得供电环节的管理更多地从中央转移到地方，为下一步电力能源管理央地事权优化做好探路。
通过增量配电改革，出现了越来越多新的供电主体，地方政府有权授予增量配电经营主体供电特许经营权，还可以收回经营权，从法理上确立委托代理关系。这样，从政企合一，到政企分开、行政许可，再到特许经营，政府和企业、政府和市场的关系越来越理顺，各种新型的激励式监管模式都可以由各地创新性实施，并进一步从增量向存量推广，实现国家治理体系现代化在电力行业的落地。
最后，增量配电改革的第三个站位在于致力于实现市场化、制度化、可持续地降低用户用能成本。不可否认，降成本是几乎所有地方政府推增配改革的第一动力，但实际上，降低用能成本这一目标是在前两个目标实现之后必然的结果。在改革推进过程中，有不少地方采用了一些简单粗暴杀鸡取卵、竭泽而渔的做法，其结果是对电改和对地方经济都造成了损伤。三年下来，大家越来越深刻地认识到，只有着眼长远，以增量配电为入口和平台，培育好专业化、市场化的配售电主体和用户能源服务主体，培育好能源服务和能源互联网新业态，维护好兼顾效率和公平的市场生态，才能真正长久持续地为用户优化控制好用能成本。
总体来说，增量配电改革不是为了引进一拨跟现有供电局一样的供电局、供电所，也不是把它们变成大用户、变成趸售县，而是要以此为支点，撬动供电主体的多元化，撬动新的配售电生态模式，撬动基于特许经营权的新型监管体制机制，并进一步撬动存量配电股权多元化和混合所有制改革，撬动能源服务和能源互联网新业务新业态，推动能源革命。改革主管部门要旗帜鲜明地阐明增量配电改革进一步的政策目标，这样才能统一思想、积聚力量、增强社会资本和相关各方参与改革推动改革的信心和决心。
来源:中国电力企业管理 作者:邹 君
