增量配电改革要留意的那些事儿
发布日期：2018/12/13
增量配电改革产生的“鲶鱼效应”，对于促进我国配电运营效率提升具有积极意义，但如果配套机制缺失，将难免出现试点现实与改革目标脱节。
增量配电改革既不能固步自封，更不能“大跃进”，坚持稳妥有序原则，适度控制放开增量配电规模，才能降低改革试错成本。
增量配电改革作为本轮电改的重点任务之一，自起步以来，先后推出三批次合计300多个试点项目，改革取得了切实进展和成效。然而，在试点项目遍地开花的局面下，也滋生出个别地区违规操作、价格及交叉补贴处理机制还有待完善、各方认识不统一等问题。
在当前改革向纵深推进的关键时期，进一步澄清认识，重新检视增量配电改革目标，完善配套机制以防止现实与改革目标脱节，坚持效率与公平兼顾原则，稳妥有序推进试点工作，理性看待增量配电改革的现实与未来是当务之急。
谨防增量配电试点“走样”
增量配电放开是我国输配自然垄断环节改革的有益探索，其改革目标或预期收益主要包括三个方面：一是通过比较竞争提升效率，二是通过引入竞争降低成本，三是通过吸引社会资本增强投资能力。正如现实与理想总易发生偏离，增量配电改革同样需要谨防现实与改革目标脱节。
首先，要注重科学、公平。比较竞争是管制经济学里常用的激励管制措施之一，通过不同区域配电企业间的比较竞争，可促使各配电企业因对标压力而激发降本增效动力，以达到提高整体运营效率的目标。从监管角度来说，比较竞争也有利于简化监管方式、提升监管效率。
虽然比较竞争作为激励管制手段有其便利性，但其真正发挥效用的前提是，纳入比较竞争范畴的企业应具备相似的经营环境条件，或需要在比较中剔除特异性因素，让比较竞争对象具备现实可比性。就配电业务来说，某区域配电企业的经营效益不光取决于其内部管理效率，更多还取决于地区负荷密度、用户负荷特性、通道资源条件等因素。一般而言，负荷密度越高、负荷峰谷差越小，相应配电服务运营效率就越高。
目前的增量配电试点地区，大都是工业园区等负荷密度高、负荷特性好的优质供电区域。如果将这些优质试点地区的配电企业经营指标，直接拿来与承担着广大农村、居民等保障供电服务的主网企业笼统进行对比，无异于让主网企业背着沙袋赛跑，有失公允。而建立剔除特异性因素影响的科学评估体系，是客观评价增量配电改革试点成效，真正发挥比较竞争效用的关键。
其次，兜底保障不能忽视。特许经营权竞标是增量配电改革鼓励的引入市场竞争的措施，通过公开招标方式确定项目业主，吸引多家企业来竞争某地区配电网经营权，往往由提供最低报价的企业取得运营权，以达到通过竞争降低投资运营成本的目的。
电力供给服务不同于普通商品，是关系国计民生的基础性服务。采用特许经营权竞标固然可能达成降低成本的目的，但不能忽视由此带来兜底保障缺失风险的问题。配电网的建设与投资回收周期长、回报率不高且存在市场风险，并非是资本市场的理想投资标的。在当下之所以受到多方关注，其中不乏盲目跑马圈地者、借机炒概念圈钱套现者，而无门槛限制的市场准入将难免出现鱼龙混杂，一旦出现中标商无法履约或是因劣质工程影响供电质量等问题，终将损害用户利益。
最后，不能变成“挑肥拣瘦”。从总量上来说，增量配电放开引入多元化投资主体，似乎将有利于增强配电网投资能力，加快配电网投资建设。但是，在当前普遍服务成本分摊及交叉补贴处理机制有待完善的情况下，资本的逐利属性决定了价格承受能力强、负荷密度高、负荷特性好的工业园区成为各方资本竞逐的“香饽饽”，让本就不缺配电投资的工业园区甚至出现重复建设，而急需资本支持的广大农网等民生保障供电区域无人问津，“挑肥拣瘦”现象突出，而这也将实质上增加主网存量用户的负担。
所以，增量配电改革产生的“鲶鱼效应”，对于促进我国配电运营效率提升具有积极意义，但如果配套机制缺失，将难免出现试点现实与改革目标脱节。
完善配套机制，减少“人为干预”
增量配电改革作为输配机制改革的试点探索，应回归其机制改革目标本源，重在建机制以验证机制改革的可行性和优越性，而不在于通过频繁地“人为干预”，甚至变相让利，为“成功”而“成功”。坚持效率与公平兼顾原则，进一步完善试点配套机制，是保障增量配电改革健康发展的关键。
增量配电投资准入应坚持“公开、公平、公正”原则。宜先采用公开招标等市场化方式来确定业主，在明确合理准入门槛条件下，平等对待社会资本、地方政府所属企业、电网企业等各类主体，依据规范公正地选择投资主体。
增量配电价格机制要公平合理，避免人为让利。价格机制是可能导致增量配电形成非对称优势的因素之一，增量配电不是“法外之地”，其用户应该与主网其他用户一样，对等承担普遍服务及交叉补贴成本分摊、税费附加等，参照主网核价原则进行定价，人为让利塑造“成功”试点典型将背离改革初衷。
增量配电网应无歧视开放，其配售业务需相对独立。增量配电网覆盖区域虽然不大，但同样具有自然垄断属性，配售业务打捆将难免造成用户的被动绑架局面，损害用户利益，因此增量配电网应当无歧视开放，配售业务内部独立核算，避免在增量配电区域内形成售电市场垄断。
完善增量配电业务监管机制，强化投资运营全过程监管。增量配电投资主体多元，投资运营能力参差不齐，借鉴地方电网以及其他行业的经验教训，强化增量配电投资运营全过程监管，健全相关责任追究机制是必要的，以尽量避免出现低价竞标后以次充好、服务质量不达标等情形。
建立兜底服务机制，保障增量配电用户基本用电服务。增量配电企业规模相对较小，若出现企业运营不善或其他因素导致企业停摆的情况，为保障用户的基本用电服务，应强制增量配电与相关方签订兜底服务合约，由收取合理补偿的相关方提供兜底供电服务。
健全标准规范，确保增量配电与主网调度控制的无缝衔接。增量配电虽然可以由不同主体来投资建设甚至运营，但连接主网的增量配电将成为电力系统整体中不可分割的一部分，两者间运营状态实时相关、相互影响，为保障电力系统的安全稳定运行，必须要建立相关标准规范，确保增量配电与主网调度控制的无缝衔接。
不能固步自封，更不能“大跃进”
自然垄断产业具备显著的规模经济效益，独家垄断经营能使成本效用最大化，但往往导致企业缺乏内生改进动力，以及导致生产低效率，而过分强调竞争活力，带来的规模经济损失将可能超过竞争收益。追求规模经济与竞争活力的两难选择，即是所谓的“马歇尔困境”。
根据美国经济学家克拉克的“有效竞争”理论，为破解“马歇尔困境”，只有将两者进行有效协调，合理界定规模经济和竞争活力的“度”，找到均衡点形成有效竞争格局，才能实现社会福利最大化。
配电网作为自然垄断产业，要形成兼顾规模经济和竞争活力的“有效竞争”格局，同样需要把握放开的“度”，放开步伐太快反而不利于规模经济发挥作用，影响社会福利。增量配电改革既不能固步自封，更不能“大跃进”，坚持稳妥有序原则，适度控制放开增量配电规模，才能降低改革试错成本。
不宜走向输配完全分开
比较竞争并不需要输配完全分开。增量配电改革的核心目标就是形成比较竞争，提高配电运营效率。要达成这一目标，并不需要输配完全分开，输配资产可以按电压等级及地域等进行清晰划分，内部独立核算完全可以满足比较竞争的监管要求。同时，输电和配电功能定位也存在显著差异，两者之间无法实现比较竞争，因此输配完全分开对于提升竞争活力并无贡献，比较竞争并不需要输配分开。
输配完全分开将强化省际壁垒，影响跨省区资源优化配置。在当前我国以省为实体的行政管理体制下，省际壁垒问题已较为突出。一旦输配完全分开后，配电企业将更多受到地方政府节制，电网企业推动资源优化配置的能力将进一步被削弱，“西电东送”等跨省区资源优化配置战略落实将面临严重挑战，“三弃”、资源与需求不平衡矛盾等问题将难以解决，即使在市场化条件下，配电企业也会成为大量默认服务用户的代理购电者，受地方政府节制的配电企业必然优先考虑地方利益，而从本位主义出发的局部利益最大化追求终将损害全局利益。因此，输配完全分开将进一步强化省际壁垒，影响跨省区资源优化配置，造成整体社会福利的损失，不是符合我国国情的政策优选。
输配完全分开将增加企业间协调成本，削弱电网应急支援能力。若输配完全分开，由于输配电网分属不同企业，难以实现充分的信息共享、有效的资源整合，基于电气联系一体化的管理协调成本将显著增加；另外，在异常事故或遭遇自然灾害（如2014年“威马逊”台风、2008年冰灾等）情况下，举全网之力快速救灾复电的局面将难以再现，事故处理协调环节增加，防控事故扩大能力削弱，抗击重大灾害及灾后复建能力将显著减弱。
来源：中国能源报
