增量配电改革政策对电网企业影响分析
发布日期：2018/12/3
中发9号文明确了深化电力体制改革的总体思路、基本原则，以及包括“有序向社会资本放开配售电业务”在内的近期重点任务。3年来，国家发展改革委、国家能源局围绕配售电业务放开所涉及的定义和范围、市场主体、准入条件、项目管理、电价核定、区域划分等关键问题，出台了一系列配套政策措施，明确了相关具体要求，并先后启动第一、二批共195个增量配电业务改革试点项目。总体来看，增量配电业务放开的顶层设计已基本完成，正逐步进入实施操作阶段。
作为电力体制改革的关键环节，增量配电业务放开，有助于鼓励和吸引社会资本参与配电网投资建设，对提高配电网发展速度有积极的促进作用。与此同时，现有配、售电市场格局乃至终端能源生产消费模式或将发生深刻变革，电网企业在配电网规划、建设、服务、运营等方面的业务不可避免会受到冲击，从企业战略发展和经营决策出发，有必要对改革政策的影响进行深入分析，进而研究提出科学合理的应对策略。
01电力体制改革政策对电网企业的总体影响
电网企业是本次改革过程中受冲击最大的一方，面临着从统购统销赚取购销差价的垄断企业转变为收取过网费的纯粹公用事业运营者的转变。9号文及已出台的相关改革政策对电网企业产生的影响主要包括：
盈利模式转变。盈利模式由购售电价差变为“准许成本加合理收益”，电网企业预期电价收入减少，建设电网基础设施的积极性可能减弱；
售电业务放开。电网企业原则上可成立售电公司参与市场化竞争，但出于市场培育等方面考虑，电网企业成立的售电公司会受到一定限制；
增量配电业务放开。新增配电业务的投资、建设、运营等权益将面临来自其他市场主体的竞争，用户、园区等其他主体以往投资控股并移交电网企业运营的存量资产将视为增量配电业务并要求放开，对电网企业在配电领域的市场地位形成挑战，而多元配电主体进入市场，在建设运营标准、质量参差不齐的情况下，有可能影响上级电网的调度和安全运营；
外部监管加强。要求电网企业无歧视向用户和配电网开放，并公开投资、资产、成本等监管信息，要求交易机构相对独立，以确保规范运作和信息披露。
02增量配电改革相关条款对电网企业影响分析
增量配电业务与输电网、用户、分布式电源、微电网等密切相关，参与主体多，市场体量大，相关改革措施备受社会各界关注。总体来看，新一轮电力体制改革三年来，增量配电业务放开的相关政策文件经历了由粗到细、由虚到实，政策前后连贯、点面结合，与其他配套改革措施有较好的协同性，体现了政策制定者通过公平、公正、公开的市场机制引导相关市场主体参与改革，推动配电网乃至整个电力行业发展的深入思考。结合增量配电业务放开有关政策条款来看，对电网企业的影响主要体现在以下几个方面。
增量配电业务的放开范围
《有序放开配电网业务管理办法》中提出的增量配电范围包括：一是满足电力配送需要和规划要求的增量配电网投资、建设、运营；二是以混合所有制方式投资配电网增容扩建；三是除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网（参照适用）。上述定义涵盖了除电网企业独资（即非混合所有制方式）投资配电网增容扩建外的各类配电网建设改造内容，仅第一种定义是真正意义上“新增”配电网，后两种定义所谓“增量”均是相对于电网企业以外的其他投资主体，对电网企业而言实际均为存量资产。
《办法》还指出：“除电网企业存量资产外，拥有配电网存量资产绝对控股权的公司，包括高新产业园区、经济技术开发区、地方电网、楚售县等，未经营配电网业务的，可向地方政府能源管理部门申请并获准开展配电网业务。”由于因历史原因，电力系统中存在相当比例非电网企业投资的配电资产，过去多采取无偿移交或委托代维的模式由电网企业运行管理。《办法》出台后，地方政府、电力用户、产业园区等将不会再将其配电资产无偿移交，已经移交或委托电网企业运营的配电资产也将面临回收的可能。
电压等级方面，《办法》提出“原则上指110千伏及以下电压等级电网”，同时也“包括220（330）千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等局域电网”。第一、二批增量配电业务改革试点的通知中对电压等级也进行了界定，值得注意的是，第二批试点通知文件中“不涉及220千伏及以上输电网建设”改为“不涉及220千伏以上输电网建设”，尽管只有一字之差，却充分表明改革政策制定者对220千伏电网纳入放开范围的决心。一般从工程技术角度，输/配电网的划分界面是110和220千伏，即110千伏及以下为配电网，220（330）千伏及以上为输电网。因此，电网企业要做好增量配电改革过程中部分输电网业务被同时放开的准备。
在配电网规划中的角色定位
增量配电网项目管理是《办法》的重要内容之一，其中明确：一是地方政府能源管理部门负责增量配电网项目管理，制定增量配电网项目管理的相关规章制度，包括编制配电网规划，优选确定项目业主，核准项目等；二是国家能源局派出机构负责颁发电力业务许可证（供电类）；三是省（区、市）价格主管部门负责制定增量配电区域的配电价格。
总体来看，相关改革政策强化了地方政府在配电业务领域，特别是规划、项目、定价、监管方面的管理职能和权威。长期以来，配电业务由电网企业独家经营，配电网规划的工作模式是电网企业主动完成，与地方经济社会发展总体规划、控制性详细规划等政府部门规划衔接后，明确具体项目，由电网企业负责项目的建设运营。改革后，电网企业在配电网规划编制中的主导权将变为建议权，配电网项目建设运营权将在一定程度受到其他市场主体的冲击。
参与增量配电项目的方式
《办法》对电网企业参与增量配电提出以下要求：一是电网企业控股增量配电网拥有其运营权，在配电区域内仅从事配电网业务。其竞争性售电业务，应逐步实现由独立的售电公司承担；二是鼓励电网企业与社会资本通过股权合作等方式成立产权多元化公司经营配电网；三是电网企业按照电网接入管理的有关规定以及电网运行安全的要求，向项目业主无歧视开放电网，提供便捷、及时、高效的并网服务。从相继出台的政策来看，“配售分开”的大原则已基本确定，《办法》提出“具备条件的要将配电业务和竞争性售电业务分开核算”的类似要求。在第二批试点的通知中，将第二条内容进一步调整为“电网企业拟参与的试点项目，应采取与社会资本合作的方式参与投资、建设和运营。”也就是说，从第二批增量配电网试点项目开始，电网企业将不能独资参与相关试点项目的投资、建设和运营，必须与社会资本合作。
目前，第一、二批195个增量配电业务改革试点项目正在有序推进，第三批增量配电业务改革试点已经启动。除西藏自治区外，全国各省（直辖市、自治区）均有试点项目，根据相关要求，增量配电业务改革下一步要实现试点项目全国地级以上城市全覆盖，每个地级市至少要有一个试点，预计项目总数将超过300。从第一、二批试点项目类型来看，工业园区是增量配电业务试点主要方向。据统计，我国现有347家国家级工业园区,1167家省级工业园区。工业园区的电力用户用电量大、负荷相对稳定，是市场中的优质客户资源，其电网资产多属于园区管委会或用户，即广义非电网所属的增量配网资产，若全面对社会资本开放，对电网企业造成的冲击可谓不小。
最新出台的《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》关于资产和用户部分指出：一是“由非本区域配电网运营主体投资建设并运营的存量配电网资产”可通过资产入股方式参股并共同运营，出售、产权置换等方式将所有权转让，或者租赁等方式将资产租借给“拥有本区域配电网运营权的售电公司”；二是“增量电力用户和随存量配电网资产移交的存量用户的配电业务按照属地原则，由拥有该区域配电网运营权的售电公司负责”；三是“其他配电网运营企业专线(专变)供电的电力用户，本着节约资源的原则，供电方式可维持不变(但保留用户的选择权)，本专线(专变)不可再扩展其他电力用户”。根据上述要求，未来增量配电业务的配电区域划分确定后，电网企业在其未能获得运营权的增量配电区域内的存量资产，将通过参股、转让、或租赁等方式移交，除专线(专变)外的存量用户将随之移交，发展增量用户也受到严格限制。因此，增量配电区域的划分对电网企业而言至关重要，将直接影响其配电资产和用户市场。
配电价格测算办法
《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》按照建立机制与合理定价相结合、弥补成本与约束激励相结合、公平开放与平等负担相结合的配电网配电价格定价原则，要求配电网区域内电力用户的用电价格“不高于其直接接入相同电压等级对应的现行省级电网输配电价”，并提出了适用于招标方式确定项目投资主体的招标定价法，以及非招标方式确定项目投资主体的准许收入法、最高限价法、标尺竞争法等增量配电网配电价格定价方法。根据组成要素和定价办法来看，预计增量配电网的配电价格将基本保持与各省已核定的输配电价相同或相近水平。值得注意的是，《指导意见》规定配电区域内的非水可再生能源与电力用户开展就近交易时，用户不承担上一电压等级的输配电价，这意味着在非水可再生能源发电较多的区域，其上一级输配电成本将由其他市场主体分摊。
总体看来，对电网企业影响较大的增量配电改革政策主要是增量配电的范围、区域划分、以及项目参与方式等方面。
03电网企业参与市场竞争的优劣势分析
增量配电投资业务放开后，电网企业将面临来自国有发电企业、地方电力公司、高新园区和经济技术开发区、分布式能源和微电网业主、供水供热供气等公共服务行业、民间资本投资主体等方面的潜在竞争主体。
如表1所示，优劣势分析结果标明，国有发电企业、地方电力公司、高新园区和经济技术开发区业主具有较强的竞争力。与主要竞争对手相比，现阶段电网企业在人才、资金、产业、技术、客户等方面具有先发和累积优势，但在服务意识、管理弹性、激励机制、外部环境等方面则存在一定欠缺。应该指出，优势与不足都是动态变化而非一成不变的，正视问题、积极应对、及时调整，完全可以将不足转化为优势；反之亦然。电网企业的优势与不足详见表2。
04在改革浪潮中电网企业仍需积极作为
随着新一轮电力体制改革的深入推进，增量配电投资业务正加速放开，电网企业面临新的挑战和冲击，应积极作为、主动适应市场化改革趋势，对内加强管理水平，对外提升服务质量，重点做好以下方面工作：
一是提高配电网建设管理水平，科学制定规划，统一技术标准，优化资源配置，准确判断增量配电市场的发展趋势，提高投资决策效率和决策水平。
二是加强增量配电放开后的并网调度管理，与相关配电网企业签订并网、调度等协议，向其提供规范、优质、高效的并网服务，按照电网统一调度原则加强调度管理和运行监督，确保电网安全稳定运行。
三是提升服务意识和服务质量，增强市场竞争意识和服务意识，改进考核激励机制，提升员工积极性，提高供电服务质量，以优质服务维护既有客户，拓展增量客户。
四是加强合作和分享意识，积极与相关方合作，探索以混合所有制、公私合营等合资模式参与增量配电业务，降低投资风险。
五是发挥传统优势，加强科技攻关，突破新形势下电网规划、建设、运行等关键技术，主导制定相关行业和国家技术标准，引领电力行业健康可持续发展。六是整合各方资源优势，开拓综合能源服务业务等新业务，合理利用政策支持，通过深度挖掘客户资源价值，打造新的利润增长点，提升市场竞争力。
来源：电力法律人茶座 作者：张馨 王哲
