电改突破口——增量配电业务改革试点
发布日期：2018/7/6
经过近三年的改革实践，“管住中间、放开两头”的电力体制改革构架已经逐步深入人心。越来越明显，增量配电业务改革试点成为了此轮电改的“风口”之一，越来越成为改革者们“管住中间”的重要“突破口”。
配电业务可以放开的必要性
配电业务是需要“管住”的“中间”，具有典型的自然垄断属性，为什么要拿出来向社会资本开放？这不是和垄断环节独家经营相矛盾吗？又是否会形成新的垄断？为什么不把农村电网拿出来给社会资本投资？
由于自然垄断的规模经济、范围经济和成本弱加性等特点，一个区域内的电网由一个公司独家经营能实现成本最低，但不同区域的电网可以由不同的公司来经营。尤其是配电网，并不像输电网那样在较大范围内仍然存在规模经济。虽然自然垄断的区域内不宜引入多个主体竞争，但不同区域的多个经营主体之间可以对标，从而形成竞争，火电企业的标杆电价实际上就是这个道理。如果建立自然垄断区域的配电网特许经营机制，明确特许经营期限，还可以形成准入竞争。更有意义的是，特许经营有明确的退出机制，这是做好自然垄断领域监管不可或缺的前提。另外，如果能把配电网的所有权和经营权分离，就会发现配电网内的具体项目投资也可以引入竞争，真正具有自然垄断属性的是配电网的运营，这同电网调度和电网运维可以分离的道理是类似的。
建国以来，我国的电网发展史就是一个从分散到不断联网的过程，全社会确实都从这个过程中受益了。但是这样的一个联网是有规模上限的，我们的认识水平和实践经历都没有跨出这个局限。在过去计划经济时代，国家集中力量办大事，在电力、石油、交通等基础性工业领域形成了垄断型企业，而随着国家市场化程度的提高，加强市场监管显得尤为重要。但监管者则面临信息不对称和监管俘获两大世界性难题，处于人才劣势、信息劣势、技术劣势，乃至财力和舆论劣势。至于农村电网，首先，这是一个普遍服务的概念，中央政府投入了大量的资金用于农网改造，农网还贷也是通过电价附加由全体用户承担，电网企业则承担具体的实施任务。其次，这里面存在交叉补贴，需要强调的是，交叉补贴是一类用户补贴另一类用户，而不是电网经营者在补贴，电网企业也是承担执行的角色。在监管完善和交叉补贴明晰的情况下，既有工业园区又包含普遍服务的县域配电网向社会资本放开特许经营是完全可行的。
完善产权制度实施特许经营
电网具有自然垄断属性，电力输配服务具有很明显的公共产品特点。如果是建立了完备的特许经营机制，电网的所有权归属于相应层级的政府，电网企业经授权经营电网资产，提供电力输配服务和履行普遍服务责任。由于所有权和经营权没有实现清晰界定，没有建立起完备的电网特许经营制度，尤其是没有明确特许经营内涵里重要的退出机制，不仅有效的监管无从谈起，甚至所有者实际上失去了控制权，经营者成为了事实上的所有者。
这也引出产权的一个话题，不同层级的电网资产，究竟由谁来代表所有权，并行使特许经营的授权。这里一个维度是中央政府和省级政府的事权划分问题。从当前电力体制改革的需要，以及有利于垄断环节监管的角度出发，可以将贴近用户、低电压等级的配电环节的事权通过国家法律法规授权给地方政府，中央政府层面行使输电环节的事权。随着简政放权的实施，电网投资核准已经很大程度上交由地方政府，但投资核准远不能不等同于管理事权。另一个维度则涉及到政府治理体系的分工问题。在资产层面，电网的所有权由相应层级的国资委代表，在行业管理和电网监管层面，适合由行业管理部门负责，并行使特许经营的授权。对这两个维度的讨论，又带出另一个长期悬而未决的前提，如何选择输配业务的组织模式，发输配售的垂直一体化已不复存在，是继续厂网分开后的输配一体，或区域性的输配一体，或配电更加多元化等等。清晰的输配业务组织结构是建立完备的监管体系必要的前提，遗憾的是，当前的“管住中间”改革回避了这个前提，直接的后果就是改革政策和电网监管缺乏共识和基础。
增量配电业务放开作为当前“管住中间”改革工作的重要构成，最首要工作的是正本清源，完善电网的产权制度，明晰电网的产业组织结构，并将所有权和经营权分离，实施特许经营制度。增量配电业务试点提供了配电网特许经营实践的可能，同时也为探索电网产业组织结构优化调整提供了可能。
采用激励性监管提升治理水平
正在推进的增量配电业务试点，强调通过市场化方式选择业主，但并未就此着手建立针对性的监管体系，而现有的监管已难以适应新形势的需要。理论和实践的经验告诉我们，不把垄断环节的监管做好，不仅服务质量和价格得不到保障，还会牵扯到整个电改工作进程和成效。如果增量配电业务试点没有做好，原有的电网产业组织结构和监管体系必然延续，既有的利益格局必然得以维持，这也是为何这项改革阻力重重的根源。
政府对垄断环节的监管分为社会性监管和经济性监管两部分，前者主要涉及环境、健康和安全等，后者的主要内容包括：准入退出、规划、投资、运行和价格监管等。长期以来，我国侧重于电网的社会性监管，习惯于把电网作为一个市场化的企业，忽略了其自然垄断属性和公共属性，形成了事实上经济性监管缺位或弱化，就更谈不上电网产业组织结构的改革。加之政府处于信息不对称的劣势地位，电网投资核准、行业监管和价格监管分属不同部门，没有形成有效的监管闭环，而第三方机构也难以确保独立性，更不用说监管俘获的困扰，政府很难对自然垄断环节的电网形成有效监管。面对监管失效或低效的状况，常规的思路和做法是更进一步强化政府的行政手段和搜寻企业投资成本信息。通过强化规划不断追求规划的准确性，试图避免无效投资或低效投资的源头，通过强化投资核准评估、制订投资限额等措施来追求投资成本控制和投资效率。但大量的理论研究和长期的实践告诉我们，这些方式方法都克服不了信息不对称等制约，操作起来监管成本高而效率低。
党的十九大报告强调，坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。改变当前基于成本加成的传统监管方式，建立激励性监管新体系，是当前电力体制改革推进过程中具有重要现实意义而且非常迫切的一项任务。建立配电网特许经营机制，通过周期性的准入竞争和退出压力消除垄断环节的进入壁垒；从配电网企业的外部信息入手，通过建立多个配电业务样本的服务质量和绩效指标的比较，揭示有限但满足监管所必要的信息，减少和克服监管面临的信息不对称的困扰；透过多个配电业务的绩效比较建立标尺竞争，促进被监管对象服务质量和绩效的不断提高。改善配电网企业的会计制度，建立和规范被监管对象信息披露和申报规则；将配电网投资和运行的成本和效率，与配电价格监管真正关联起来。在有效监管的前提下，明晰增量配电网投资者回报预期，给予企业更多自主权，放松规划和投资监管。最终形成基于特许经营的增量配电网“准入退出、规划、投资、运行和价格”的闭环监管机制，实现用户享有服务，投资者合理收益和政府有效监管多方满意的共赢格局。
增量配电业务的得与失
早期的电力体制改革往往是多个或某个群体受益，同时又不损害其他群体，即“帕累托改进”。随着改革的深入，往往是要触及某个群体利益的“卡尔多改进”。增量配电业务改革消除了准入壁垒，引入新的进入者，必然要触动既有群体的利益。改革者需要充分权衡其政策的得失。
增量配电业务改革意在“促进配电网建设发展，提高配电网运行效率”，为配电网供电服务创新与综合能源服务发展创造外部环境。一般认为，综合能源服务是指依托多能互补智慧能源系统，面向用户提供冷热电水气等综合供能服务，广义的综合能源服务可以延伸至投融资、设计施工、运行维护、需求侧管理、节能服务等全产业链服务，其综合产业价值显而易见。 如果外延扩展到碳资产管理、碳排放权交易、项目资产证券化、数据价值挖掘等能源金融服务和大数据服务等等，其价值潜力更是惊人。增量配电业务改革带来的改变，自然会促进存量配电网经营内涵和服务水平的提升，对于我国终端能源生产消费方式的全面升级具有重要意义，甚至有可能改变传统的配电网经营模式和盈利模式，进而改变配电网单纯的公用事业属性。
增量配电业务将不再是一个单纯的配电网项目，它直接面向用户创新提供能源、信息、金融等多种服务，是能源生产和消费模式转变乃至革命的开始。对于外部投资者而言，如果仍将投资决策拘泥于项目本身的内部收益率等传统要求，忽视掉增量配电业务承载的诸多价值发现的机会，必然会错过进入的机会。现行的管理机制明显制约了国有企业在增量配电业务改革领域的响应能力，积极贯彻落实党的十八届三中全会提出的推进混合所有制改革，有助于国有企业转换经营机制，更好地参与增量配电业务改革。增量配电业务多是工业负荷集中的区域，是未来电力市场发电企业和售电公司重要的售电客户，谁拥有了客户资源谁就拥有了发掘客户价值的机会，而增量配电业务改革是极佳的切入点。
作为监管者，不用担心增量配电业务如何发展，投资者能不能生存下去，会不会盈利，要相信市场放开后通过竞争迸发的活力和创造力，要给企业发展的时间，政府要做的就是创造和维护良好的外部政策环境，尤其是监管电网企业做好公平无歧视开放。
对于参与增量配电业务试点的地方政府而言，尤其项目所在的工业园区，增量配电业务放开带来了选择权，过去由地方政府、园区或用户出资建设并无偿移交或有偿委托电网企业运营维护的局面得到根本改变，极大地减轻电网基础设施上的资金压力和工作压力，以往的投资也将不再是“负担”，而是获得价值体现甚至增值的机会。随着增量配网步入正轨，必然会有效降低区域内配电服务的成本，提高配电服务的质量，为产业发展创造更为有利的条件。如果综合能源服务得到实现，或者更广泛的价值得到挖掘，将对当地的产业发展带来深远的影响。对于地方政府而言，关键是要有推动改革的意识和决心，有识别“不可置信威胁”的眼光，有消除噪音和杂音的能力。同时，应进一步明确地方政府在增量配电业务上的事权和责任，在责权清晰的情况下进一步推动激励性监管体现的建立和贯彻落实。
按照中发9号文件精神，电网企业将不再负责电力统购统销，主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费。增量配电业务放开后，电网企业将不再承担该区域内配电设施的投资，同时不再拥有相应的配电服务收入。
鉴于增量配电业务试点对电网企业存量配电资产影响极为有限，因此对电网企业的存量过网费收入影响微乎其微，主要是影响其增量收入的增长来源。但毕竟增量配电业务试点的数量和范围也是有限的，其中有一部分还是非电网企业的存量配电网资产，加上普遍认为核定的输配电价结构中配电价格偏低，对电网企业过网费的收益水平影响也是有限的。
增量配电业务放开真正影响到的是原来依附在配电网垄断经营上滋生的既得利益生态，这是一个灰色地带。最初寄希望于售电侧改革推进，用户侧的用电工程和服务市场随之放开，通过竞争提高效率降低成本，从而释放改革红利。然而售电公司的出现不仅没有撼动这个市场，反而是表现得完全没有招架之力，不合理的现象依然存在，就像有业内人士评论的，“当年电信也是这么打压移动的，广电也是这么打压电信的”。如果我们能够认识到这块市场牵扯到的利益有多大，就不难明白增量配电业务推广难度为什么那么大。由于对垄断环节的监管并没有那么到位，也由于配电网深深嵌入实体经济，配电网企业依然或多或少的承载着行业行政色彩，基层地方政府在面对改革阻力的时候往往是非常的无力和无奈。“皮之不存，毛将焉附”，随着增量配电业务的放开，确保监管到位，这个依附于配电网垄断经营的市场必然会向市场开放，只要是有资质、有实力的企业都可以为用户服务，这将是降低实体经济用电价格之外，最能切实降低用电成本的有效途径。
对当前实践的观察
增量配电业务改革的实践过程，实质就是监管者与被监管者博弈和行业监管格局重构的过程。截至目前，这个过程折射出浓烈的工程思维特点，尚未站到行业治理的高度。各方聚焦于增量配电业务技术层面的问题，诸如供电区域划分、价格核定、存量资产处理等等。技术问题掩盖了背后的行业管理如监管体系建设问题，也就涉及不到产权关系和电网产业组织结构，更谈不上从体制上推动改革。如果不能在根源问题上作出方向性选择，增量配电业务改革技术层面问题处理的再好，也是缘木求鱼。
增量配电业务改革推进过程的第二个特点是，把确定项目业主作为完成这项改革工作的目标，把是否通过市场化方式选择业主作为衡量这项改革工作的原则，一定程度上忽略或淡化了增量配电业务监管背后的体制机制建设。业主的确定只是这项工作的开始，建立和不断完善增量配电业务特许经营的各项法律文件和监管内涵，做好事中事后监管才是重中之重。
增量配电业务改革推进过程中反映出来的另一个特点，出于对电力系统安全运行和电力可靠保障的担忧，改革步履小心翼翼。基层地方政府一方面有参与意愿，想借此实现要素成本降低、释放改革红利等多重效应，另一方面稍有压力就徘徊观望或蛰伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者与被改革对象在操作层面无法形成均衡的博弈，这是增量配电业务改革推进近两年来，仍处于胶着状态，尚无明显起色的现实原因。
党的十九大报告明确要求“坚持全面深化改革”，中发9号文件确定的“放开两头，管住中间”的新一轮电力体制改革已不可逆转。一方面，增量配电业务放开代表着未来电力行业发展的方向，另一方面，具体工作推动起来上上下下都感觉到困难重重。这也就反映出该项改革的第四个特点，战略层面正确性和确定性与实践层面弱操作性和不确定性的矛盾。
增量配电业务改革的实践过程中，既有观念认识上的不一致，也有来自利益相关方的阻力，还有监管能力建设的挑战，更有行业治理体系关键前提尚待明确。面对改革的阻力、困难和挑战，不能简单的归咎于被改革对象维护其既有利益，这是极为正常也必须正视和接纳的现象。我们要反思阻力和困难产生的深层次原因，也就是既有电力行业治理体系长期以来的欠缺和不足。也只有如此，才有可能真正找到解决增量配电业务改革的正确路径。
增量配电业务改革才刚刚起步，要推动和实现“管住中间”还有很长的路要走。如果要在电改历史上寻找一个参照物，增量配电业务放开与1978年开始的“集资办电”有异曲同工之处。随着体制外发电企业不断发展壮大的量能积累，最终以“二滩事件”触发上一轮电力体制改革的“厂网分开”。面对诸多挑战，要确实推动增量配电业务改革，需要全行业的共同参与，尤其是新进入者注入新的生机和活力，但更需要改革者们有充分的战略坚定，以及直面矛盾的智慧和勇气。
来源： 重庆能源评论
