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“审时度势”!能源“双控”目标能否继续驱动“十四五”低碳转型?

发布日期:2021/4/2




       中国主要气候目标



       “十四五”规划中的主要气候能源目标


       刚刚通过的“十四五”规划纲要中,设定了到2025年单位GDP能耗下降13.5%的目标。我国从“十一五”规划开始,已连续第四个五年规划设定能源强度目标。以能源消耗强度(“单位GDP能耗”)和能源消费总量(“能源消费上限”)为组合的能源“双控”目标,已成为过去十年中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。其中,能源消耗强度目标是必须完成的“约束性指标”,被列入层级最高的“十四五”规划纲要。能源消费总量目标则是“预期性指标”,往往出现于专项规划中。此前已有专家建议将“十四五”能源消费总量控制在55亿吨标准煤以内,并将这一目标写入后续出台的《能源发展“十四五”规划》中。


       在国家级的目标公布后,国家发改委会将这些目标分解到三十个省市自治区,作为督促和约束各地下个五年能源和产业发展的抓手。


       随着碳达峰、碳中和目标的提出,能源“双控”目标将继续成为“十四五”期间驱动中国低碳发展的重要动力。但2020年底多省出现达标困难和“拉闸限电”的局面,也使得“双控”目标的设计和效用受到各方审视。


       能源强度目标:碳达峰关键


       “一个能源体系的好坏,首先就是看能效,”中国工程院院士杜祥琬此前对媒体表示。他指出,能源“双控”开展以来,中国能耗强度持续降低,但同时,中国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。若能进一步降到1.0,每年至少可减少十几亿吨标准煤消耗。


       根据清华大学气候变化和可持续发展研究院(ICCSD)的测算,如果中国要在2030年前实现碳达峰,那么2025年的能源强度要在2020年基础上进一步下降14%。“十四五”的能源强度目标比这一测算略低,但达峰也取决于中国未来数年的经济增长趋势。在今年的两会上,中国未宣布“十四五”GDP增长目标。能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥告诉笔者,根据经济学界的基本判断,接下来五年的年均GDP增速应该在5.5%-6%之间,目前提出的能源目标也应该是根据这个增速来测算的,“因为全球疫情给我们的GDP走势带来了较大的复杂性和不确定性,而国际经济形势可能也会影响中国经济,所以我判断能耗强度目标与减排潜力比还是留了一些余地。”


       邹骥指出,目前中国碳排放正在走向峰值前的平台期,能耗强度目标在现阶段能发挥的作用很大,“当下化石能源占到了总能源消费的80%以上,碳排放巨大。所以目前控制能源总量、能源强度和控制温室气体、二氧化碳还是挂钩的,二者具有较强的正相关关系。”


       邹骥还提到,目前占中国碳排放量20%左右的内蒙、新疆、甘肃等几个能源大省的碳排放还在增长。他认为这些省份仍需要实现排放和经济增长的逐步脱钩,需要严格控制能源强度,倒逼经济结构的转型和发展路径的创新,“如果它们能实现经济结构的多样化,不要靠煤吃煤,能耗强度也就下来了,这也标志着当地的经济现代化。”


       能源消费总量目标待定


       “双控”目标中的能源消费总量目标在“十四五”规划纲要中没有体现。但专家普遍预估,它有可能在之后制订的能源发展专项规划中出现,并在“十四五”期间继续以“双控”形式驱动中国的能源转型。多位专家建议,将“十四五”能源消费总量控制在55亿吨标准煤以内。


       但对于能源“双控”,部分专家也提出了不同意见。北京大学能源研究院特聘研究员杨富强博士认为,能耗强度目标依然应该坚持,但能源消费总量目标存在不合理、需要改进的地方。他告诉笔者:“目前我们控制的能源消费总量中,非化石能源占了15%。我们应该鼓励可再生能源多多发展,而不应该一并压制。要控制的是污染高、碳排放高的化石能源,尤其是煤炭。”


       最新公布的“十四五”规划纲要在一定程度上回应了他的质疑。纲要提出要“完善双控制度,重点控制化石能源消费”。对此,邹骥解释,未来可再生能源消费可能不再占用能源消费总量指标。


       碳强度和碳总量:超越能源“双控”


       绿色创新发展中心顾问胡敏则进一步认为,应该从关注能源总量目标转向碳总量控制目标。她提出,能源的使用本身在某种意义上是一个人权。“虽然中国的《节能法》提供了控制能源消费的法理基础,但是从情理上来讲,我们不应该去限制一个人使用多少能源。”她说,“对能源消费总量过度的控制可能会影响民生,像浙江拉闸限电这种事出现的时候,弱势群体受其影响也会比较大一些。”在她看来,碳总量控制是一个更有科学性的机制,“碳排放是对环境的污染,具有外部性。所以对碳的管理是合情合理的,在全球范围内也具有法理上的共通性。”


       但有专家认为,用能源“指挥棒”来驱动目前的中国低碳转型在技术上有其实际意义。世界资源研究所发展中国家气候行动经理宋然平认为,自从“十一五”节能减排工作开展以来,中国各省份成立了节能监察中心去核查、校对各大企业上报的能耗数据,虽然其中也存在着一定误差和问题,但整体上,能源监测、报告、核查体系(简称MRV体系)在中国已经比较成熟和体制化了。反观碳排放的MRV体系,“核查”这一步只在已建立了碳排放权交易体系的城市才会被要求,但中国仅有8个省市在2011年启动了地方碳排放交易试点,目前全国碳市场也才刚刚启动。此外,碳排放数据公开往往有严重的滞后性。“如果用碳排放量来做考核目标的话,数据的发布要及时、透明、高频,才能达到校准的作用,”宋然平说,“但目前国家温室气体清单滞后了六年多,各省市编制的温室气体排放清单也存在不同程度的滞后,没有定期公布。”


       不过,无论是能源强度目标还是碳强度目标,本质上都是“效率”目标。为了实现碳中和,并推动世界达成《巴黎协定》目标,中国需要尽早实现碳总量达峰并下降。在“十四五”规划公布之前,多位专家建议设立碳总量控制目标,但在最新公布的“十四五”规划中,碳总量目标依然缺席。


       对此,邹骥表达了自己的顾虑:如果现在不设定碳总量目标的话,怎么控制总量的绝对值?怎么保证总量增长率越来越低并走向峰值?他不止一次强调,中国离碳达峰还有不到十年时间,但现在依然没有建立碳排放的整套管理体系,这些基础管理能力真正培养起来至少要3至5年。在管理体系不健全的情况下,中国很难具备实现碳达峰需要的管理能力和管理条件。“我觉得没有碳总量控制目标,是没法强力支持达峰目标的。未来我们达峰绩效的评估,也会因为总量管理不力而使国际国内的公信力受到损害。”他说,“当然退而求其次,我们有没有可能在重点行业或者重点省市去设立总量目标?如果可以的话,那也将在一定程度上有所帮助。”


来源:南方电网报

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